中国环境与发展国际合作委员会 专题政策研究报告 低碳韧性城市发展与适应气候变化 ——气候变化背景下的流域治理 中国环境与发展国际合作委员会 2022 年年会 2022 年 6 月 专题政策研究项目组成员 中外组长:    中方组长：李晓江, 国合会特邀顾问，第五届国合会委员，国家工程勘察设计大师，中国城市 规划设计研究院原院长 外方联合组长： Hans Mommaas，国合会特邀顾问，第六届国合会特邀顾问，荷兰环境评估署(PBL) 主席 外方联合组长：Fernando Miralles-Wilhelm，大自然保护协会(TNC)全球水项目首席专家 中外成员（核心专家）:                     王 凯 ，国家工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院院长 薛 澜，清华大学苏世民书院院长 李原园 ，水利部水利水电规划设计总院副院长，政协第十三届全国委员会人口资源环境委员会 委员 潘家华，中国社科院学部委员、原中国社科院生态文明所所长 郑德高，中国城市规划设计研究院副院长 张 菁，中国城市规划设计研究院总规划师 张永波，中国城市规划设计研究信息中心主任 吕晓蓓，中国城市规划设计研究院西部分院总规划师 吕红亮，中国城市规划设计研究院生态市政院副院长 刘昆轶，中国城市规划设计研究院上海分院副总规划师 杨 波，大自然保护协会(TNC) Kees Bons，荷兰三角洲研究院 Jim BEST，伊利诺伊大学 Renato Paes de Almeida，圣保罗大学 Gerry Galloway，马里兰大学土木与环境工程荣誉教授、自然遗产研究所主席、密西西比河委员 会前主任 Marjolijn Haasnoot，荷兰三角洲研究院 Han Meyer，代尔夫特理工大学 徐 欣，大自然保护协会(TNC) Wilfried ten Brinke，蓝地咨询 Au Shion Yee，亚洲开发银行(ADB) 支持专家（顾问专家）:     张 兵，自然资源部国土空间规划局局长 徐毅松 ，上海市规划和自然资源局局长 李 平 ，中国技术经济学会理事长，中国社科院数量经济与技术经济研究所原所长 张永生 ，中国社科院生态文明所所长 I              包起帆，上海市人民政府参事、原上海港务局副局长、原上海国际港务（集团）股份有限公司 副总裁 肖莹光，中国城市规划设计研究院西部分院副总规划师 尹 俊, 中国城市规划设计研究院上海分院主任规划师 任希岩，中国城市规划设计研究院生态市政院总规划师 陈 明，中国城市规划设计研究院院士工作室副主任 Willem Ligtvoet，荷兰环境评估署(PBL) Arjan Harbers，荷兰环境评估署(PBL) Henk Ovink，荷兰水事务特使 Martien Beek，荷兰基础设施和水资源管理部 Howard Bamsey，全球水伙伴关系主席 LI Lifeng, 联合国粮食及农业组织 MA Chaode, 联合国开发计划署 Onno van den Heuvel, 联合国开发计划署    Marcus J. Wishart, 世界银行 Parameswaran Iyer, 世界银行 Gary Spiller, 独立顾问 协调员:    胡京京 ，中国城市规划设计研究信息中心副主任 Bob Tansey，大自然保护协会(TNC) Jan Bakkes，荷兰环境评估署(PBL) * 本专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单 位，亦不代表国合会观点。 II 执行摘要 一. 范围和目标 本专题政策研究的主题包括区域经济的重新调整及其对流域不断变化的适应，这一调 整不是一蹴而就的，但鉴于气候变化、脱碳和污染防治需要以及经济和人口的持续变化， 窗口期会很短。对中国而言，包括长江在内的大河流域是国家应对气候变化、实现生态文 明的关键区域。面向 2050 年关键时间节点，研究团队提出了“长江流域生命共同体”的 治理愿景，以期为国际大河流域治理提供“长江样本”。国际流域管理工作者和利益相关 者之间的相互学习至关重要，国合会作为交流战略和实践观点的平台和窗口，在此方面应 该发挥积极作用。 二. 研究重点 直面变化，建立流域综合评估框架。气候变化正在改变流域的水文循环，加剧了流 域水系统风险与压力。与全球大河流域相比，长江流域更面临着实现脱碳目标和经济发展 的多重压力程度更高，其中流域安全韧性与岸线资源优化利用已经是当前长江流域面临的 显性问题。因此需要重新定义利用流域促进社会经济发展与确保健康、可持续的水系统之 间的相互作用。面对气候变化对流域治理带来的不确定性，在国际团队支持下，提出了流 域可持续治理的八个关键性步骤与综合评估框架，建立了流域韧性范式，总结形成了关于 灾害风险应对框架。 研判气候变化长期趋势与灾害风险短期冲击，提出流域韧性提升策略。研究综述了 长江流域过去 50 年的气候变化现象，利用实证研究方法对长江流域气候变化引发的灾害 的类型、数量、空间分布进行了梳理，形成了长江流域主要气候灾害的空间分布，以及重 点地区的灾害风险分析。在此基础上，统筹经典工程措施与基于自然的解决方案（NbS）， 从生态保护、空间优化、设施建设、应急管理四个方面提出了建设“韧性城乡聚落”策略， 特别结合流域次级地理分区和灾害特征，针对性的提出了长江流域上中下游的安全韧性策 略。 加强岸线实证研究，提出绿色低碳与民生导向的岸线优化策略。长江下游地区是我 国经济人口高度密集的区域，更是水陆矛盾最为突出的地区。利用公开卫星影像数据，投 入大量精力，绘制了 2010 年、2020 年度长江流南京以下至入海口段的干流岸线和洲岛岸 线利用图纸，对现状开发利用情况进行了梳理分析，系统研判了长江下游岸线利用的突出 风险和问题，借鉴国际先进经验和做法，提出了绿色低碳与民生导向的岸线优化策略，并 对于高区域价值、高生态价值、高分险脆弱度的入海口三角洲地区的可持续发展进行了预 研究。 III 本次 SPS 认为流域治理中应特别关注乡村地区、贫困地区、偏远山区等易灾地区，以 及女性、老人、儿童等易灾人群的安全保障与社会公平，应当将保障社会与性别公平作为 提升流域可持续能力的重要目标。 三. 政策建议 参与流域专题政策研究（第一期）的专家建议中国政府采取以下行动： 立即采取行动应对气候变化，共建“流域生命共同体”。把握当前稍纵即逝的适应 气候变化预期影响的关键机会，建立新的监测机制，开展长期风险评估，为可能得多种情 形做好准备。 加强极端事件防护、恢复生态系统。积极加强对各种自然灾害的防护，采取基于自 然的解决方案（NbS），重新平衡流域的自然和人工要素。 建设“韧性城乡聚落”，提升安全韧性。把自然环境格局（蓝绿空间）作为空间规 划的起点，通过城乡空间布局优化减少对极端事件的暴露和脆弱性，从源头减少灾害风险； 将经典工程措施与基于自然的解决方案相结合，提高城乡聚落（包括弱势群体）的抗灾能 力。 制定低碳时代重点工业港口城市综合规划，选取主要支流、三角洲地区开展试点探 索。至 2050 年的经济发展将受到全球向低碳转型的深刻影响，考虑到相关设施使用期限 长、区域气候预测的不确定性以及港口城市经济变化的复杂性，迫切需要从现在起开始规 划和商讨。 加强流域岸线的水陆统筹治理，推进下游工业港口岸线向生态岸线、生活岸线的转 型。加强水和土地的统筹管理，将河流岸线作为长期资源，为保证未来战略灵活性，应 尽可能保持岸线自然状态。 加强应对能力建设，提升地方政府、基层组织和公众的应急响应能力。对监测和预 警系统以及地方政府、基层组织和公众的应对能力进行投资；关注易灾地区、易灾人群的 性别平等与社会公平问题。 四. 五年工作建议 专题政策研究在前期研究中提出了五项总体指导原则，根据这一原则可衍生出五年工 作计划。这些原则在每个河流区域中将发挥不同的作用。我们将从中国和世界各地的案例 分析中进一步了解这些原则，并可能对其进行重新定义。 IV 表 9-1：五项指导原则及未来 5 年研究重点建议一览表 研究年份 年度研究的原则/主题 可能的研究重点# 2022-2023 从源头到沿海履行责任 区域合作机制 2023-2024 根据百年愿景规划步骤 积极主动适应预计的气候变化并提高韧性 2024-2025 人人参与，形成共同愿景 基于多学科利益的协作组织 2025-2026 在河流区域管理各方面适应气候变化和其 应对气候变化、其他压力源和灾害的不确定性 他主要河流压力源 2026-2027 持续加强和创新 管理方法、知识计划、政策工具和前瞻性融资机制 等；国际交流 # 为与国际活动保持一致，年份顺序可微调 拟定的五年计划应充分利用每年的重点活动，如 2023 年初的联合国水十年大会。每 年的工作方案将包括：1）一份总结性文件；2）工作会议，可能的实地考察（或者视频报 告）；3）向年度大会和更多群体介绍经验教训并重点确定发展领域。 按照以上安排，建议在 2022-2023 共同组织或配合开展以下活动： • 一场关于长江、莱茵河和密西西比河流域和三角洲地区的国际研讨会，特别关注港 口城市经济转型的挑战——2022 年 10 月； • 一场维护河流系统背景下关于水和生物多样性的边会或类似活动——昆明生物多 样性公约缔约方大会期间或前后; • 以生物多样性公约缔约方大会期间预期活动成果为基础，在联合国水大会期间或前 后举行边会或类似活动——2023 年 3 月。 V 目录 引 言.......................................................... 1 一、 气候变化下全球大河流域的风险与挑战 ...................... 2 （一） 自然和人类活动对大河流域的影响 .................................................. 2 （二） 气候变化对大河流域水文的可能影响 .............................................. 2 （三） 大河流域面临的风险与压力 .............................................................. 3 （四） 大河流域治理的多重挑战 .................................................................. 4 （五） 中国流域问题的迫切性和长江的重要性 ......