周小川：迈向“碳中和”过程中的两个机制性议题 文章来源：公众号 双碳变革 2022-04-24 16:49 本文重点：如果一定要征收边境调节税的话，应该要求西方国家 把征收边境调节税的所有收入全部用于购买发展中国家出口的负 值碳配额，也就是说用于支持发展中国家或者具体出口国的减排。 可以试着换一种思路和做法，学习中国金融市场的做法，建立类 似沪港通、深港通、沪伦通、中德 D 股通，把各个碳市场进行市 场可控的连通。要充分重视电力体制，特别是着力研究电网的作 用。从价格信号的角度看，电网未来将是碳价格最核心的价格传 导者，是最主要的“二传手”，类似于货币政策从基础货币供给 向多层次货币量及价格传导的机制。 迈向“碳中和”过程中的两个机制性议题 现在我挂着博鳌亚洲论坛和中国金融学会的头衔，很大一部 分工作是提出题目和提供讨论平台，因此，针对“碳中和”，我 准备重点提出两个大一点的机制性题目，这两大题目下面可以再 具体细分，希望能够引起大家更充分的讨论。 要重视国际沟通能力和话语权习近平主席在联大会议、气变雄心 峰会和领导人气候峰会上的讲话在国际上受到普遍好评。同时也 要看到，国际上对中国碳减排的舆论压力还很大，甚至某些阶段 还会有所增加。毕竟中国的年度碳排放量占全球近 30%。西方国 家碳达峰相对比较早（欧洲在 1990 年左右，美国在 2006、2007 年左右），中国提出在 2030 年前达峰，在这个过程中碳排放还在 增加。有一些媒体报道说，中国近年来还上了不少燃煤电厂，同 时中国还在参与“一带一路”沿线国家中的一些燃煤电厂的工程 及融资，因此中国在碳达峰之前在全球碳排放中的占比还是相当 大，甚至会有所上升。这个议题的国际应对会涉及不少问题，其 中很多都是国际上正在讨论的问题，也会有很多压力，特别是批 评和挑战的意见。我们怎么去应对？需要在气变问题上作好预判 和专题研究，努力为国际谈判提供重要的思路和意见。在这里我 想重点说两个方面：一是关于边境调节税问题，这涉及碳脚印所 测算出来的含碳量及资金使用方向；二是关于碳市场连通的问题， 这涉及国际碳市场的合作问题。1、关于边境调节税问题。有不少 西方国家（特别是欧洲）主张对进口含碳产品征收边境调节税， 实际上一些国家过去对跨境航空业应该征收碳排放费用也做过一 些讨论和尝试，当然争议很大。关于碳的边境调节税已经被列入 G20（二十国集团）议题。从分析的角度来讲，这个动议有它合理 的一面，也有不合理甚至危险的一面。从合理角度看，如果某些 欧洲国家在本国生产某一产品时采用的是低碳或零碳的生产技术 和工艺，生产成本会比较高，产品价格也就比较高；而进口的同 类产品根据其碳脚印测算出生产过程中是排了不少碳的，这种排 碳产品生产成本比较低，所以产品价格比较低，在欧洲市场上就 有销售竞争力，会挤掉欧洲本地的生产。这样的话就会形成一种 错误的激励机制，即不鼓励低碳或零碳的生产工艺，而鼓励了减 排力度不够的生产工艺，主要是发展中国家生产的同类产品。从 这个角度来讲，征收边境调节税在欧洲内部保证了进口产品和国 内产品处于平等竞争或公平竞争。这样就可以保护欧洲本地的生 产，当然这种保护不是指贸易保护主义意义上的保护，而是指保 护了低碳或者零碳的生产工艺和生产过程。这是其合理的一面， 但它也存在很多问题，其中一个就是有可能导致贸易保护主义， 容易产生贸易战，使得双方都互相采取升格关税措施或者非关税 壁垒，这样的话影响全球自由贸易体系。另外一种可能性是征收 边境调节税实际上是出于财政资金短缺的需要。在全球金融危机 以及新冠疫情影响下，各国财政赤字加大，公共债务与 GDP 之比 高升，在缺钱的情况下，为平衡财政收支而增加各种不同名目的 税，名义上会借着碳减排等需要，实际上是用于补充财政收支缺 口，包括防疫和医疗体系的缺口、养老金缺口、救助金融机构的 资金缺口等。当然，从经济分析上说，征收边境调节税类似中美 贸易摩擦中美方加征关税的情况，实际上是向本国最终使用者， 特别是消费者转嫁了成本，使他们付出更高的价格来购买同样的 产品或服务，最终成本是由消费者或者说最终使用者所承担的。 从这个角度来讲，边境调节税并不是由发展中国家掏钱交的税， 但它影响了产品的竞争力，也影响了市场份额。我们知道，根据 联合国气候变化框架公约（UNFCCC），发达国家有义务向发展中 国家减排提供资金和技术，这也是全球碳减排的一个中心议题。 但这么多年来未得到真正落实。所以说，如果一定要征收边境调 节税的话，应该要求西方国家把征收边境调节税的所有收入全部 用于购买发展中国家出口的负值碳配额，也就是说用于支持发展 中国家或者具体出口国的减排。特别是按照碳脚印，对于排放多 的，应帮助他们改造生产工艺和生产过程来实现碳减排。我们知 道，虽然各个碳市场的价格可能不一样，但是在全球推广碳市场 过程中，发展中国家也正在运用碳市场促进减排活动，有的是绝 对减排或者碳沉降，有的是相对减排（即针对当前碳排放强度目 标的阶段性减排），他们都产生了负值碳配额。如果边境调节税 收入全部用于购买发展中国家的这部分碳配额，既有助于满足 UNFCCC 要向发展中国家提供资金支持的要求，又抑制了资金可能 挪作他用，没被用于应对全球气候变暖这一正当用途。 2、关于碳市场连通的问题。我们知道，欧盟的碳市场是相对比较 大的市场，前两天碳价格升至每吨 52 欧元；美国在碳市场建设方 面还有待明确的行动；全球也尚未见到建设统一碳市场的可行路 径。就中国而言，目前已有不少省份开始建立碳市场，全国碳市 场将于 6 月启动交易，其运行状况还有待观察。多数人认为，统 一的碳市场会更加有效率并能合理定价；分散的多个小型市场在 效率、定价能力等方面可能会存在问题。解决方案之一就是建成 统一的碳市场。那么是不是还可以有别的办法呢？我们可以试着 换一种思路和做法，学习中国金融市场的做法，建立类似沪港通、 深港通、沪伦通、中德 D 股通，把各个碳市场进行市场可控的连 通。形象地说，相当于每个国家的市场都是一个盛水的大容器， 各大容器的水位可能不一样，但如果这些容器下面都用一些小管 子加以连接，就有助于它们间的水位趋同。当然，在这一过程中 也取决于连通管子的粗细或者是否设有可调节的阀门，说明它处 于某种可控连接状态。如果一开始就全面大流量的连通，可能有 些方面没有足够的承受能力；如果由小流量逐渐扩大，会慢慢形 成与统一大市场类似的效果。如果把金融市场这种连通的经验嫁 接到碳市场，在不同国家和区域的碳市场通过这种连通机制，使 得碳价格走向趋同，相当于碳配额价格比较高的地区对碳配额价 格比较低的地区的一种资金支持，也给碳的边境调节税收入合理 回流提供了渠道，而这种资金支持往往还可以连带着技术方面的 支持。从起步来讲，应该允许发展中国家每年有一定数量的负值 碳配额拿到欧洲碳市场去卖。过去中国实际上已经有小规模的负 值碳配额被拿到欧洲碳市场上卖，涉及对中方碳减排、碳沉降以 及碳存储方面的鼓励，也获得资金方面的支持，这一机制的效果 应该说是很好的。总之，碳市场连通问题需要有整体论证和规划， 否则开始做的时候会有各种各样的不同意见。同时，市场连通机 制是可以在国际平台上打出的牌，它不仅对于未来碳市场定价的 合理性有帮助，而且对新兴市场是有好处的。 碳价格传导机制至关重要 1、在向低碳、零碳转型过程中需求侧 是需要承担代价的，对此要做好思想准备。 大家谈了很多宏观层面的内容，包括低碳转型所需的艰苦努力、 巨大投资等，但通过价格机制推动的转型不能仅考虑生产供给侧， 我觉得还缺一条，我们还要考虑到需求侧，在低碳转型过程中实 际上有相当一部分成本需要转嫁给最终使用者，也就是由企业和 消费者来承担。也就是说，仅靠供给方面技术水平的提升、新产 品的出现等，还不足以实现低碳和净零排放，还要求最终使用者 如果使用了产生或含有碳排放的产品和服务，就需要承担更大的 代价和成本。因此，需要关注并正面面对在整个过程中这类成本 的转嫁。 可以作两种转型假设：一种是能舒舒服服地转轨、转型。比如说 由于科技进步，可再生能源成本低于化石能源，当然大家都愿意 使用可再生能源了；从发电来讲，如果风电和光电都比煤电更便 宜了，将来也就不会有人去投资煤电和使用煤电了，这样就自动 实现转型了；从交通来说，如果电动车比汽油车便宜，性能更好， 充电也比用汽油便宜，也就没有人去买汽油车，同时也不会有人 去制造汽油车了。这当然是舒舒服服的转变，或许当中有较小部 分能做到如此，既不用宏观政策也不用激励机制就能实现转型。 但如果说全面或大面积实现这种自动转型，恐怕太乐观了。另外 一种转型是需要花费巨大努力、付出巨大代价才能实现的。这种 转型并不便宜，不仅要花代价、组织资源去支持供给侧的转变， 还需要提供强有力的激励机制来使消费者有所转变、有所选择。 因为有碳配额和碳价格，所以消费者使用排碳的东西就要承担更 大的代价。这种转型涉及大量的内容，包括电力、制造业、消费、 交通等。此外，低碳科技将起关键性作用，而一些低碳新技术的 发展可能需要大量投资，投资的成本/回报也要纳入新技术的使用 成本中。因而，对于宏观经济调控来讲，可能有一些消费品价格 会提高，会产生通货膨胀效应。居民可能也会抱怨生活成本增加， 从而导致低碳转型在某些程度上不受欢迎。因此，在谈论碳中和 时，可能要承认有一定的通胀压力，需要管理好通胀；要把握好 利益受损人群的不满，等等。对此要有思想准备，不可过于乐观。 2、电网系统是将碳价格向下分解传导的最重要的“二传手”。 向碳中和转型涉及千家万户，需要通过激励机制把许多行业和消 费环节调动起来，为此要将二氧化碳及其他主要温室气体价格分 解、传导、落实到多个具体经济环节，并争取做到最优化。因此， 要充分重视电力体制，特别是着力研究电网的作用。在碳排放中， 目前电力供给方差不多占了一半，电力行业是碳减排中非常重要 的部门。同时未来要想多减排还要更多地用电，当然应该是绿色 的电，用电的占比会进一步扩大，而且会非常显著。因此需要认 真研究电网的角色和作用，涉及发电、电网调度、输电、配售以 及储能等环节，这些都是电力体制改革的关键环节。 另外，从价格信号的角度看，电网未来将是碳价格最核心的价格 传导者，是最主要的“二传手”，类似于货币政策从基础货币供 给向多层次货币量及价格传导的机制。它能够分解为各种不同的 价格，分别提供给电源供给方、储存方、调峰方、用户方等。在 发电端方面，光伏发电或者风力发电每千瓦的装机成本降低并不 就等于说电力成本降低，因为要进入电网的调度过程，涉及调度 能力、可行性、成本和优化，非常复杂。同时，光电和风电是间 歇性发电，其年均发电小时相对比较低，因而电网给它们提供什 么样的上网电价非常重要。同时由于它们是间歇性发