城市公平普惠 碳达峰碳中和路径指南 Guidebook for the City-based Equitable Carbon Peaking & Neutrality Roadmaps 规划工具和案例应用 Planning Tools and Case Studies 可持续发展合作研究所（ISC） 2022年8月 致谢 报告编写过程中，课题组成员通力合作，参考了大量文献和资料，并得到国内外同行的专业建议，在此一并表示感谢。 感谢瑞典邮政基金会（SPF）对本项目提供的支持。 课题组主要成员 可持续发展合作研究所（ISC）：潘 涛，耿 宇，王 娟，余晓凌 中科院广州能源研究所：廖翠萍，谢鹏程，刘 桢 湖南省联创低碳经济发展中心：武金装，尹中昊，张 繁 天津市生态环境科学研究院：陈 瑞，康 磊，许光耀 * 声明 : 本报告数据测算基于国内政府公开数据，参考国内外行业协会、研究机构等已经公开发布的数据和研究报告，仅用于研 究参考。 目录 CONTENTS 1 2 P .01 前言 P .03 碳达峰碳中和路径的模块化设计框架 3 P .06 城市双碳规划工具：碳中和发展水平测评 4 P .14 城市气候公平规划工具：社会影响评估指标体系 15 4.1 框架与原则 16 4.2 社会影响评估指标体系 18 4.3 指标评估 5 P .20 碳达峰碳中和路径的模块化设计框架 21 22 29 31 32 33 34 35 37 38 39 41 47 6 5.1.1 长沙碳中和情景模拟 5.1.2 长沙碳达峰碳中和社会影响评估 5.2 天津市：传统工业港口城市的碳中和之路 5.2.1 天津市非化石能源潜力评估 5.2.2 不同情景二氧化碳排放预测 5.2.3 天津碳达峰碳中和社会影响评估 5.2.4 天津碳达峰提升方案建议 5.3 广州市：低碳发展现状及社会影响评估 5.3.1 广州市能源消费现状 5.3.2 广州市二氧化碳排放情况 5.3.3 广州市低碳发展主要工作及成效 5.3.4 广州市双碳社会影响评估及城市对比分析 P .49 结论和建议 50 51 57 59 7 5.1 长沙市：碳中和规划助力长株潭都市圈的发展 6.1 城市碳达峰碳中和是一个价值实现的过程 6.2 落实碳达峰碳中和路线图的“施工图” 6.3 气候行动与民生工程协同实现气候公平 6.4 下一阶段工作重点 P .61 附录：参考资料和文献 01 CHAPTER 前言 6 根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）1.5° C 特别报告（2018 年），如果要将全球气温平均升幅限 制在 1.5° C 之内，必须要采取更大规模、更深度的减排手段，这包括：到 2030 年全球净人为 CO2 排放量比 2010 年减少约 45%，到 2050 年左右达到净零水平。对此，中国已向全世界做出了相应的承诺。在 2015 年 巴黎气候大会上，中国承诺 CO2 排放在 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值 CO2 的排 放比 2005 年下降 60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到 20% 左右。 2020 年 9 月 22 日，在第 75 届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平又提出我国将争取在 2060 年 前实现“碳中和”的目标。2021 年 4 月 23 日召开的 40 国领导人气候峰会上，习近平总书记指出，生态环境 关系各国人民的福祉，我们必须充分考虑各国人民对美好生活的向往、对优良环境的期待、对子孙后代的责 任，探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义， 增加各国人民获得感、幸福感、安全感。 2030 年左右碳达峰、2060 年前碳中和目标（简称“双碳”目标）提出将把我国的绿色发展之路提升到 新的高度，成为中国未来数十年内社会经济发展的主基调之一。这也是一个极具挑战的目标，其实现必定要 求能源结构、经济结构、基础设施、公共服务乃至消费结构的重塑和变革，也势必对现行社会结构和体系产 生深刻的影响。正如习近平总书记 2021 年 3 月 15 日在中央财经委员会第九次会议上所强调的，实现碳达峰、 碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。这场变革如何兼顾效率与公平，这既是一项长期的课题， 又是一项迫在眉睫着手的工作，必须在当前双碳设计图和施工图阶段充分考虑并加以措施落实。 可持续发展合作研究所（ISC）在瑞典邮政基金会（SPF）资助支持下开展《城市深度脱碳长期规划研究 项目》（DELTA 项目）第一期项目期为 18 个月，从 2021 年 3 月份到 2022 年 9 月份之间执行。与广州市、 天津市和长沙市等国内低碳先锋城市合作，在城市碳达峰方案基础上研究碳中和中长期路线图，支持 2060 年 碳中和愿景目标实现。项目利用经济性分析工具，支持合作城市达峰方案深化，夯实“十四五”低碳行动计划； 利用多情景数据模型和参与式工具方法，支持合作城市跨部门协作，量身打造“2060 碳中和路线图”，谋划 城市碳中和中长期规划战略；开发并应用《碳中和路径的社会影响评估》工具，确保城市碳中和路径开发和 实施充分考虑其社会可持续性；形成并总结项目成果经验，促进国内外城市间分享，构建“碳同行”学习城 市联盟网络，向国际社会讲好“中国故事”。 本指南旨在总结 DELTA 第一期项目成果，在中国各地政府开展碳达峰实施方案和碳中和中长期规划的基 础上，开发碳达峰碳中和规划工具，进行城市快速碳中和发展对标评估，协助城市构建完整、客观的城市碳 中和路径的社会影响评估指标体系，并以案例城市广州、长沙和天津为例，勾画碳达峰碳中和最优路径，推 动社会经济低碳转型的过程中兼顾效率和公平，帮助城市实现公平普惠的低碳未来，让当地人民共享到“双碳” 进程所带来的综合效益，为全球减轻气候变化灾难做出贡献。 02 02 CHAPTER 碳达峰碳中和 路径的模块化设计框架 03 可持续发展合作研究所（ISC）整合多年城市低碳可持续发展的经验，开发出《城市碳排放达峰路线图及行动计划模 块化设计指南》（中国环境出版社出版，2019 年 5 月）（第一版）。本设计指南在第一版的基础上，进一步将碳 - 经济 的二维模型拓展为碳 - 经济 - 社会的三维模型，综合考虑气候行动、经济发展和社会发展的三元互动关系，以期取得三者 的最大公约数，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引。 本设计指南在第一版的基础上，进一步将碳 - 经济的二维模型拓展为碳 - 经济 - 社会的三维模型，综合考虑气候行动、 经济发展和社会发展的三元互动关系，以期取得三者的最大公约数，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引。 本设计指南旨在帮助城市决策者和双碳方案设计者找到双碳路径中，以下三个核心问题的科学回答： 1 碳达峰和碳中和路径如何有效衔接？在社会经济可行条件下，如何尽早实现碳达峰？ 2 实现碳达峰碳中和优化路径的分阶段目标和关键指标是什么？经济成本收益如何平衡？ 3 如何衡量和促进碳达峰碳中和过程中的公平普惠？ 碳达峰碳中和路径的模块化设计是基于我国城市碳达峰实施方案和碳中和中长期规划路径研究的大量案例研究，结 合在天津、长沙和广州有益探索实践进行的提炼开发，帮助城市制定公平普惠的碳中和路线图，促进城市“双碳”建设 目标指标的设计与落实，达到“科学、动态、长效”的现代化城市管理要求。 04 碳达峰碳中和路径的模块化设计分为三个模块（见图 2-1），其中模块一是碳排清单，主要功能是量化基准、现状对 标和找准短板；模块二是情景模拟，主要功能是模拟排放趋势、预测碳排放总量、路线图目标分解；模块三是气候经济 与社会影响评估，主要功能是碳中和路径措施成本收益分析、重点项目碳经济性分析、气候行动方案和实施效果的社会 影响指标评估分析、双碳与社会发展协同分析。 图 2-1 碳达峰碳中和路径模块化设计示意图 模块化设计基于城市案例，以促进行动为导向，着重实操使用。采用此模块化设计，不仅实现城市碳排放摸家底功能， 而且可供城市间低碳发展指标对标和场景对照使用，找准城市发展短板，从规划解构、模型构建、参数预设、趋势模拟、 目标分解、指标提取等关键环节一条龙设计，动态模拟碳排放，结合社会影响评估，提供部门任务分解的指标依据，根 据双碳与经济增长的关系、碳经济性分析帮助城市筛选重点投资项目，以及通过社会影响评估指引气候行动与民生发展 的协同。 上一版指南通过长株潭案例研究，着重分析了碳排清单、情景模拟和气候经济模块。本版指南着重介绍碳中和发展 快速对标工具、社会影响评估工具的使用方法，以及在广州、长沙和天津三个城市的案例应用。 05 03 CHAPTER 城市双碳规划工具： 碳中和发展水平测评 06 为便于系统评估城市的碳中和发展水平，衡量碳中和目标的进展，课题组开发了城市碳 中和发展评估指标体系，对北京、上海、广州、深圳四个一线城市的碳中和发展水平进行定 量评估，并将四个城市进行横向对比，挖掘其他先进城市优秀碳中和经验。 城市碳中和发展评估指标体系涵盖了转型经济、能源与碳排放和宜居包容三个一级指标， 绿色 GDP、本地可再生能源占一次能源比重、森林覆盖率、城镇社区公共服务设施 15 分钟步 行可达覆盖率等 16 个二级指标，详见下图 3-1。 07 图 3-1 城市碳中和发展水平评估评估指标体系 08 转型经济是指地方经济向绿色经济转型，把绿色低碳融入经济发展的各个方面。经济转型是实现碳中和 的重要一环，由于碳排放相关的经济活动具有典型的外部性，且很难通过现有的市场交易或价格将其内部化， 1 所以在进行碳中和发展水平评估时需要关注将碳排放的社会损害成本货币化之后的转型经济。同时，实现 碳中和目标必须使产业向绿色低碳转型升级，推进重点行业和领域低碳工艺革新和数字化转型。所以本研 究中转型经济部分由绿色 GDP、绿色金融指数、服务业占 GDP 比重、高端制造业产值四个二级指标构建。 能源与碳排放是评估每个城市低碳发展水平的直接指标，评估城市碳中和发展水平，必须重点考虑能源 2 与碳排放，随着碳中和发展水平的提高，能源结构更加优化，能源强度降低，高耗能高排放行业发展受到限制， 温室气体和污染物排放减少，环境保护协同发展。所以本研究中能源与碳排放部分包括本地可再生能源占 一次能源比重、双高行业能耗占比、单位 GDP 能耗、单位工业增加值能耗、人均二氧化碳排放和森林覆盖 率六个二级指标。 宜居包容是指城市居民的幸福感和获得感，反映了社区治理和服务的温度。城市人口密度大，减少碳排 3