国务院印发《全国主体功能区规划》(全文) 国务院关于印发全国主体功能区规划的通知 国发〔2010〕46 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 现将《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)印发给你们，请认真贯彻执行。 《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是 深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国 土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实 现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。 各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好 《规划》的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求， 尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任 务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法 规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项 工作。 国务院 二○一○年十二月二十一日 全国主体功能区规划 ――构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局 目 录 序 言 第一篇 规划背景 第一章 规划背景 第一节 自然状况 第二节 综合评价 第三节 突出问题 第四节 面临趋势 第二篇 指导思想与规划目标 第二章 指导思想 第一节 开发理念 第二节 主体功能区划分 第三节 重大关系 第三章 开发原则 第一节 优化结构 第二节 保护自然 第三节 集约开发 第四节 协调开发 第五节 陆海统筹 第四章 战略目标 第一节 主要目标 第二节 战略任务 第三节 未来展望 第三篇 国家层面主体功能区 第五章 优化开发区域 第一节 功能定位和发展方向 第二节 国家层面的优化开发区域 第六章 重点开发区域 第一节 功能定位和发展方向 第二节 国家层面的重点开发区域 第七章 限制开发区域(农产品主产区) 第一节 功能定位和发展方向 第二节 发展重点 第三节 其他农业地区 第八章 限制开发区域(重点生态功能区) 第一节 功能定位和类型 第二节 规划目标 第三节 发展方向 第四节 开发管制原则 第九章 禁止开发区域 第一节 功能定位 第二节 管制原则 第三节 近期任务 第四篇 能源与资源 第十章 能源与资源 第一节 主要原则 第二节 能源开发布局 第三节 主要矿产资源开发布局 第四节 水资源开发利用 第五篇 保障措施 第十一章 区域政策 第一节 财政政策 第二节 投资政策 第三节 产业政策 第四节 土地政策 第五节 农业政策 第六节 人口政策 第七节 民族政策 第八节 环境政策 第九节 应对气候变化政策 第十二章 绩效考核评价 第一节 完善绩效考核评价体系 第二节 强化考核结果运用 第六篇 规划实施 第十三章 规划实施 第一节 国务院有关部门的职责 第二节 省级人民政府的职责 第三节 监测评估 附件 1：国家重点生态功能区名录 附件 2：国家禁止开发区域名录 表 1 国家级自然保护区 表 2 世界文化自然遗产 表 3 国家级风景名胜区 表 4 国家森林公园 表 5 国家地质公园 附件 3：附图 图 1 中国地形图 图 2 人均可利用土地资源评价图 图 3 人均可利用水资源评价图 图 4 生态脆弱性评价图 图 5 自然灾害危险性评价图 图 6 目前开发强度示意图 图 7 开发区分布图 图 8 城市化战略格局示意图 图 9 农业战略格局示意图 图 10 生态安全战略格局示意图 图 11 国家重点生态功能区示意图 图 12 国家禁止开发区域示意图 图 13 水资源开发利用率评价图 图 14 多年平均降水量分布图 图 15 二氧化硫排放分布图 图 16 化学需氧量排放分布图 图 17 生态重要性评价图 图 18 人口集聚度评价图 图 19 地均地区生产总值分布图 图 20 交通优势度评价图 序 言 国土空间(1)是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。我国辽阔的陆地国土和海洋 国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。为了我们的家园更美好、经济更发达、区域 更协调、人民更富裕、社会更和谐，为了给我们的子孙留下天更蓝、地更绿、水更清的家园， 必须推进形成主体功能区，科学开发我们的家园。 推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展 潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能， 并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、 资源环境相协调的国土空间开发格局(2)。 推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战 略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协 调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局 与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转 生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有 利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善 区域调控。 《全国主体功能区规划》(以下简称本规划)根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主 体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21 号)编制，是推进形成主体功能区的基本依据，是 科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划 (3)，各地区、各部门必须切实组织实施，健全法律法规，加强监测评估，建立奖惩机制， 严格贯彻执行。 本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是 2020 年，规划任务是更长远的，实施中 将根据形势变化和评估结果适时调整修订。本规划的规划范围为全国陆地国土空间以及内水 和领海(不包括港澳台地区)。海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来 我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国 家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划，作为本规划的重要组成部分，另行 发布实施。 第一篇 规划背景 巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好 家园。自古以来，中华民族在这里繁衍生息，创造了辉煌历史和灿烂文化。新中国成立以来 特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，一家家工厂不断 涌现，一条条公路纵横南北，一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新，我们的家园发生 了深刻变化。构建美好家园，首先要了解我们这片家园的自然状况，认识已经发生的变化以 及还将发生怎样的变化。 第一章 规划背景 ――认识我们变化着的家园 第一节 自然状况 我国位于亚欧大陆东部，太平洋西岸，地理位置独特，地形地貌复杂，气候类型多样。 ――地形。我国地势西高东低，自西向东呈现海拔差异明显的三大阶梯。地形种类多样， 山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布(4)。西部高山广布，以山地、高原和盆地为主； 东部平坦低缓，以丘陵和平原为主。(图 1 中国地形图) ――气候。我国受地形地貌和季风环流影响，既有热带、亚热带和温带季风气候，也有 温带大陆性、高原山地和海洋性气候。由东南沿海向西北内陆，水热条件空间分异明显。青 藏高原为高寒气候，热量不足；青藏高原以东地区为大陆性季风气候，雨热同期；青藏高原 以北地区为干旱气候，降雨稀少。 ――植被。我国植被类型丰富，有森林、灌丛、草原、草甸、荒漠和草本沼泽等。森林 覆盖率较低，主要分布在南方和东北地区，草原主要分布在北方和青藏高原地区。 ――灾害。我国自然灾害(5)种类多，区域性、季节性和阶段性特征突出，并具有显著 的共生性和伴生性。自然灾害发生频繁，除现代火山活动导致的灾害外，其他自然灾害几乎 每年都有发生。 ――海洋。我国海域辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达 1.8 万多公里。 海洋资源种类繁多，海洋生物、石油天然气、固体矿产、可再生能源等资源丰富，开发潜力 大。 第二节 综合评价 经对全国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要 性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价，从工 业化城镇化开发角度，我国国土空间具有以下特点： ――陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。我国陆地国土空间面积广大，居世界第 三位，但山地多，平地少，约 60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的 面积有 180 余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇 化开发及其他方面建设的面积只有 28 万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的 3%。适 宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。(图 2 人均可利用 土地资源评价图) ――水资源总量丰富，但空间分布不均。我国水资源总量为 2.8 万亿立方米，居世界第 六位，但人均水资源量仅为世界人均占有量的 28%。水资源空间分布不均，水资源分布与土 地资源、经济布局不相匹配(6)。南方地区水资源量占全国的 81%，北方地区仅占 19%；北方 地区水资源供需紧张，水资源开发利用程度达到了 48%。水体污染、水生态环境恶化问题突 出，南方一些水资源充裕地区出现水质型缺水。水资源短缺，既影响着经济发展，也制约着 人口和经济的均衡分布，还带来了许多生态问题。(图 3 人均可利用水资源评价图) ――能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺。我国能源和矿产资源比较丰富，品种齐 全，但主要化石能源(7)和重要矿产资源的人均占有量大大低于世界平均水平，难以满足现 代化建设需要。能源和矿产资源主要分布在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费 地呈逆向分布(8)。能源结构以煤为主，优质化石能源资源严重不足，新能源和可再生能源 开发潜力巨大。能源和矿产资源的总量、分布、结构与满足消费需求、保护生态环境、应对 气候变化之间的矛盾十分突出。 ――生态类型多样，但生态环境比较脆弱。我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒 漠、海洋等生态系统均有分布。但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆 弱区域占全国陆地国土空间的 55%，其中极度脆弱区域占 9.7%，重度脆弱区域占 19.8%，中 度脆弱区域占 25.5%。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开 发的有限区域集中展开。(图 4 生态脆弱性评价图) ――自然灾害频繁，灾害威胁较大。我国受灾害影响的区域及人口较多，巨灾风险很大。 部分