2023 年 12 月 4 日 第 37 期 总第 616 期 欧洲风电行动计划 【译者按】2023 年 10 月，欧盟委员会发布了《欧洲风电行动计划》。 报告认为风电对于欧盟实现脱碳目标、壮大相关产业、创造就业机会、实 现能源安全等意义重大，特别是俄乌冲突后引发的能源危机凸显了风能等 可再生能源对于能源系统稳定性与安全性的重要性。报告总结了欧洲风电 产业的现状，认为欧盟风电制造业，特别是设备制造商正面临困境。报告 分析了造成困境的五个主要因素，列举了欧盟委员会迄今为止为提振风电 制造业已经采取的举措，并提出了涵盖六个关键领域的 15 项行动计划。 赛迪智库安全产业所对报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】欧洲 风电 困境 行动计划 -1- 欧盟境内的风能资源非常丰富，风能对于实现欧盟的脱碳目 标，以及为欧盟的家庭、工业和日益增长的交通运输业提供清洁、 经济和安全的电力至关重要。在欧盟范围内壮大风能和风电产业 将创造优质就业机会，并增强欧盟能源的安全性。 欧盟及全球风电部署的前景十分光明。欧盟的目标是到 2030 年可再生能源占比至少达到 42.5%，这要求欧盟的可再生能源发 电装机容量从 2022 年的 204 吉瓦，增加到 2030 年的 500 吉瓦以 上。放眼全球，要想在 2050 年实现净零排放，每年的风电新增 装机容量至少应达到 329 吉瓦，是目前装机容量（75 吉瓦）的四 倍以上。 然而最近欧洲风电产业遭遇了经营困难。2022 年，所有最大 的风力涡轮机制造商都出现了重大经营亏损。2022 年新增的风电 项目装机容量仅为 16 吉瓦，这与实现欧盟 2030 年目标所需的每 年 37 吉瓦的要求相去甚远。此外，俄乌冲突后引发的能源危机 凸显了过度依赖外国化石燃料供应商的风险，也表明风能和其他 可再生能源对于能源系统的稳定性与安全性至关重要。《欧洲风 电行动计划》（简称《行动计划》）的目标是扶持欧盟风电企业 并提高它们的竞争力，以确保欧盟风电产业能够继续在绿色转型 中发挥关键作用。《行动计划》列出了为实现上述目标应当紧急 采取的措施，涵盖六个关键领域（见图 1），将由欧盟委员会、 -2- 各成员国和产业界来共同实施。本《行动计划》的目标是在未来 数月内将取得具体成果。通过欧盟、各成员国和产业界的实施， 支撑欧洲风电制造业克服困难、提高竞争力，全力推进能源转型。 图 1 《欧洲风电行动计划》的六个关键领域 加快部署 产业参与和 成员国承诺 完善拍卖设计 具备相关技能 更易获得融资 营造公平竞争 的国际环境 一、欧洲风电产业现状 陆上（占风电装机容量的 92%）和海上风能已经成为欧盟电 力系统的核心支柱。2022 年，风电承载了欧盟平均 16%的电力消 耗，并经常达到单日 30%以上。得益于技术创新和经济规模，过 去 10 年中，欧洲开发和推广风能利用技术的成本显著降低。在 欧洲许多地区，风能已成为最便宜的电力来源。 -3- 迄今为止，欧盟部署的风电设备主要由本地风电制造商提供。 欧洲本地的主要制造商占据了欧盟风能市场的 85%（以及海上风 能的 94%）。涡轮机及其零部件（叶片、机舱与塔架、齿轮箱、 基座、变电站、发电机等）的制造遍布欧盟各国。这使得风电制 造业成为了就业大户：据估计，整个风电行业为欧盟提供了 24 万至 30 万个直接和间接就业岗位，其中约有 4.5 万个就业岗位 （占 直接就业岗位的 28%）来自涡轮机和零部件制造商。 在不断扩大的全球风电设备市场中，欧洲企业占据着相当大 的份额。然而，这一份额从 2020 年的 42%下降到了 2022 年的 35%。 这很大程度上是由于中国风能的快速部署，中国风电的发展主要 依赖于其不断增长的国内制造业。在全球排名前十的风力涡轮机 制造企业中（覆盖全球风力涡轮机需求的 80%以上），有 4 家总 部设在欧盟，另有 4 家在中国。 欧洲风电项目运营商和开发商在全球也十分活跃，但与风电 设备制造商不同，风电项目运营商和开发商在 2022 年及此前数 年中均获得了可观的利润。然而，欧盟制造商的问题开始日益影 响到欧盟风电运营商的绩效。此外，欧盟制造商在海外市场所面 临的准入壁垒也越来越多。 风电产业还面临着原材料获取方面的问题，比如铜、稀土矿 物、钢、镍、玻璃纤维或硅等。欧洲在原材料的供应方面严重依 -4- 赖第三国，而随着全球风电行业的发展，对这些材料的需求持续 增加，价格也随之波动。 二、造成欧盟风电制造业困境的主要因素 （一）欧盟对风力涡轮机的需求不足且不确定，导致风电设 备制造商的产能未被充分利用 目前，制造商对各成员国的风电部署计划缺乏充分的了解， 因此，难以对生产和投资进行规划。风力涡轮机零部件的运输需 要特殊审批，而各成员国的具体规定又存在差异，导致从生产地 点到目标风电场的运输环节发生延误。此外，可再生能源项目的 审批程序缓慢且复杂也是造成产能利用不足的主要原因之一。据 业内人士估计，全欧盟范围内有 80 吉瓦的风能装机容量正在办 理审批手续，这一数字是去年风电部署容量的五倍以上。 （二）原材料获取困难等原因对风电设备制造商的财务状况 造成严重影响 原材料获取困难、高通胀和大宗商品价格上涨，再加上风电 设备制造商对冲输入性价格波动的手段有限，对欧洲风电设备制 造商的财务状况造成了严重影响。此外，利率上升和融资更难也 使得情况更加恶化。 -5- （三）针对发展可再生能源国家的招投标设计往往完全或主 要基于价格标准，并不会对欧洲产品的高环境和社会标准给予适 当鼓励，也没有考虑供应链韧性的需要 尽管有部分成员国，例如荷兰和法国已开始引入非价格标准， 但大多数拍卖仍属于上述情况。此外，欧盟各成员国的拍卖设计 也存在较大差异。所有这些因素都使制造商的投资规划变得更加 复杂，进而影响了生产线的稳定性，降低了规模经济效益。 （四）国际竞争对手给欧盟风电制造业造成的压力日益增大 2022 年，欧盟与中国在风电领域的贸易逆差达到了创纪录的 462 亿欧元。中国是欧盟及全球制造商的重要原材料和零部件供 应国，同时也日渐成为欧盟的主要竞争对手，尤其是在欧洲企业 极为看重的第三国市场上。中国企业的报价比欧美企业平均低 20%，据业内人士称，中国企业有时还会附带极具吸引力的延期 付款条件，因此海外市场占比在持续稳步增长。虽然竞争可以刺 激创新和产品改进，但不公平的竞争却可能会对欧盟风电设备制 造商造成负面影响，甚至可能降低这些企业在欧盟本地市场上的 竞争力。中国制造商还可受益于其垂直一体化的商业模式和较短 的供应链，这均归功于中国在钢铁产量和原材料方面的主导地位， 以及极具吸引力的资金条件。所有这些都严重削弱了欧洲企业在 公平竞争环境下的竞争力。 -6- （五）风电制造业领域具备技能的劳动者数量可能会影响欧 洲产能的增速 风电产业需要更多的劳动者，包括工程师和技工。但特别是 在海上风电领域，很难找到熟练的船舶、起重机或重型设备操作 人员。据估计，欧洲的制造业可以满足欧盟目前对风力涡轮机的 大部分需求。但为了实现欧盟风电的宏大目标，并在不断增长的 市场中保持竞争力，欧洲风电制造商需要迅速扩大自身产能。 三、迄今为止欧盟委员会采取的行动 欧盟委员会已经针对欧盟风电制造业面临的部分关键问题提 出了一些举措。 （一）修订并颁布一系列文件简化审批流程 一是修订了《可再生能源指令》（RED），规定了到 2030 年可再生能源占比至少达到 42.5%的强制性目标，力争达到 45%， 并将以更加全面和结构化的方式简化并缩短审批程序，几乎所有 欧盟成员国都将这类审批制度改革纳入了其“复苏与韧性计划” 中，包括最近通过的“欧盟可再生能源（REPowerEU）”行动。 二是按照《技术支持工具（TSI）法规》规定，各成员国可以通 过独立或“多国项目”获得相关技术专业知识，以加快风能项目 的审批。三是修订了《跨欧洲能源网络（TEN-E）法规》，包含 -7- 简化跨境基础设施项目（比如海上混合输电线路）审批程序的规 定。 （二）通过改革和提案提升风电投资稳定性和供应链韧性 一是提出“电力市场设计”（EMD）改革提案，旨在促进长 期合同的签订，从而为可再生能源提供稳定的投资信号。二是欧 盟委员会通过《绿色新政产业计划》、《净零工业法案》（NZIA） 提案以及《关键原材料法案》（CRMA），通过在政府采购和拍 卖中引入了支持可再生能源可持续性和韧性的标准、强化关键原 材料的价值链、促进循环经济等，增强其净零技术制造的韧性。 三是修订《欧盟海上安全战略》，以应对针对关键海上基础设施 （包括海上风电设备）的常规、混合及网络攻击。 （三）加大投资支持风电产业及其创新 一是除根据《区域援助指导原则》提供支持外，欧盟委员会 还在“临时危机和过渡框架”（TCTF）中引入一个新的条款，允 许在 2025 年 12 月 31 日前对战略性设备的制造予以投资援助， 包括风力涡轮机及其关键部件和关键原材料。自 2023 年 3 月以 来，欧盟委员会已经批准了多个成员国的方案，总预算约为 69 亿欧元。二是提出了“欧洲战略技术平台”（STEP），支持与绿 色和数字化转型相关的关键和新兴技术投资。三是欧盟的“创新 基金”可扩大创新型制造业项目的规模，自 2020 年以来，该基 -8- 金已经选中六个风电项目，总共投资 1.5 亿欧元。四是现有的“复 苏与韧性计划”将采取措施，部署新增风电及太阳能发电装机容 量最多可达 15.9 吉瓦，为风电及太阳能发电相关项目拨款最多 56 亿欧元。五是通过“投资欧盟”计划支持制造和部署方面的投 资，迄今为止，欧洲投资银行（EIB）已通过该计划批准了逾 18 亿欧元的贷款用于风电项目。六是通过“地平线欧洲”研究计划、 “凝聚基金”、“欧洲区域发展基金”和“公正转型基金”等支 持创新，特别是中小企业能力建设。 四、风电行动计划 （一）通过提高可预测性和简化审批程序来加快部署 欧盟委员会将在所有成员国推动实施数字化审批流程，鼓励 各成员国就现行的做法进行交流，以争取当地社区的认可。各欧 盟成员国均按照“复苏与韧性基金”的要求，提出了支持国家审 批机关的措施，金额为 3100 万欧元。此外，欧盟委员会将与各 成员国展开更密切的合作，以确保可再生能源拍卖的规划透明， 并制定更全面、更细化的拍卖规划，使业界对于短期和中期的商 机更有信心。 1、行动 1：欧盟委员会与各成员国携手合作，加快审批速度； 启动“Accele-RES”举措，加快修订后的《可再生能源指令》生 -9- 效和实施；审查临时应急机制 欧盟委员会将启动“Accele-RES”举措，包括以下具体行动： 一是推动各成员国审批流程的数字化，同时加强对各国审批机关 的培训，以