中国生物多样性保护 的政策法律体系分析： 基于保护需求的视角 2023年5月 1 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角 研究团队 北京大学城市与环境学院 保护生态学课题组 首席研究员： 华方圆 团队成员：陈雨昂，任晓彤 绿色和平 团队成员：潘文婧，宋筱，吴浩，王克文，周薇，陈书凌，张菁，马倩儒，赵蕊，朱硕，崔焱绒 致谢 研究团队感谢以下专家对研究方法的指点和建议，他们是：申小莉 (中国科学院植物研究所) 、马克平 (中国科学院植物研究所) 、吕植 (北京大学)。团队还感谢以 下专家在研究过程中给予的建议与支持，他们是 (按姓氏拼音为序) ：曹玲 (上海交通大学) 、胡飞龙 (生态环境部南京环境科学研究所) 、赖华夏 (北京大学) 、李晟 (北京大学) 、梁旭昶、刘阳 (中山大学) 、王伟 (中国环境科学研究院) 、曾岩 (中华人民共和国濒危物种科学委员会) 、张立 (北京师范大学) 、张世秋 (北京大学) 、 张朝晖 (自然资源部第一海洋研究所)。 发布时间：2023年5月 2 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角 目录 I. 背景 ............................................................................. 2 II. 研究方法 ....................................................................... 4 III. 结果 ........................................................................... 8 IV. 讨论 ............................................................................ 26 V. 结语 ............................................................................. 29 参考文献 .......................................................................... 30 补充信息获取链接 ............................................................... 32 1 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角 I. 背景 2 背景 人类对地球面貌的广泛改造致使全球生物多样性呈现持续下降的态势 (Almond et al. 2022)，这不仅危及地球上的各种生命形式，也使人类在根 本上依赖生态系统提供的福祉面临巨大威胁 (IPBES 2019)。有效保护生物 多样性，遏制并扭转全球生物多样性危机，是当前全球最紧迫的可持续性问 题之一。2022年12月召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，通过 的《昆明 – 蒙特利尔全球生物多样性框架》 (下文简称《昆-蒙框架》)，将 生物多样性保护与主流化的呼声推 到了一 个 新的强音。与其他环境问题一 样，生物多样性保护的关键是政府制定的公共政策法律 (Mooney & Mace 2009; Miteva et al. 2012; Otero et al. 2020)。以保护地、濒危物种保护 等为代表的一系列保护举措 (Geldmann et al. 2019; Wei et al. 2020)， 在根本上有赖于各国政府相关政策法律的颁布和执行，这可以提供机制保 障，并 在资金及其他资源 方面赋能。一 个国家 此类政策法律及其体系的有 效设计和建立，是实现生物多样性保护的关键前提。 政 府在公共事务上拥有强大的主导地位 (Naughton 2010; Breslin 2011)，中国在生物多样性保护上的核心角色相比其他国家尤为突出。新中国 和全球生物多样性保护的历史性位置。充分抓住这一历史机遇，需要明晰中国 此体系的设计有效性及存在的短板，并辨识其完善的方向。 一个国家生物多样性保护的政策法律体系在设计上的有效性，取决于其 在多大程度上回应生物多样性保护的各方面议题及需求。以往对此类政策法 律体系设计有效性的探讨，多基于特定的主流保护议题 (例如保护地设立、 生态系 统工程，以及 新冠疫情开始后的野生动物贸易) 在实践中遇到的挑 战，启发式地 (heuristically) 讨论制度设立上的不足 ( Jiang et al. 2019; Liu et al. 2020; Li et al. 2021)；或是从法学视角剖析立法机制上的特征和 现有政策法律对生态系统、物种、遗传多样性这三个生物多样性维度给予的 关注度 (吕忠梅 2019; 秦天宝 & 田春雨 2021)。这些探讨尽管为中国生物多 样性保护政策法律体系的完善提供了许多建议，但并不足以从“生物多样性 保护各方面议题及需求”的系统视角，为此体系的设计完备程度提供评估， 辨识空缺，并指出基于保护科学的努力方向。因此，中国生物多样性保护政 策法律体系的进一步完善，迫切需要从上述视角进行分析和探讨。 成立以来，尤其进入21世纪后，中国政府颁布了大量有关生态环境和生物多 本研究旨在 填补上 述 知识缺口，以“生物多样性 保 护各方面议 题 及需 样性保护的政策法律，包括一系列以项目或工程形式推行的政策 (Zhang et 求”为框架，通过对政策法律进行文本分析，评估上述体系设计完备程度及 al. 2000; Xu et al. 2006; Ouyang et al. 2016; Bryan et al. 2018; Huang 空缺，以期为其进一步完善提供建议。研究首先通过系统检索，构建了一个 et al. 2021)。这些政策法律被普遍认为发挥了巨大而积极的作用 (Wang et 含有270个中央层级的政策法律文件集，是目前中国最完备的生物多样性保 al. 2020)——包括建立起覆盖陆域国土面积约18%的各类自然保护地体系 护政策法律体系的文件整理。研究基于国际公认的生物多样性保护各方面 (Li & Pimm 2020)、有效减缓天然林和滩涂栖息地的破坏 (Ren et al. 2015; 议题列表，创立了一套回应各议题所必需的保护需求清单，并以该清单为框 State Council of China 2018)、大面积提高森林覆盖率(Wei et al. 2020)、 架，对中国生物多样性保护的政策法律体系进行文本分析，首次定量评估了 保护和恢复重点物种种群 (Viña et al. 2016)、管制非法野生动物贸易 (Hu et 该体系设计的完备程度与偏重。研究最后通过辨识政策法律关注特定保护 al. 2021) 等。随着中国近年来将生态文明确立为国家战略 (Ma & Wei 2021)， 需求所采用的行动手段，描绘其为实现生物多样性保护工作使用的方式，并 以及担负起以主席国身份推动《昆-蒙框架》实施和生物多样性主流化的国际 量化对不同方式的倚重或忽略，进一步为中国生物多样性保护的政策法律 角色，中国生物多样性保护相关政策法律体系正处于一个可以大力推动本国 体系提供有益补充和工作方式的设计思路。 3 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角 II. 研究方法 4 研究方法 政策法律文件集构建： 本研究聚焦中国中央政府和各部门颁布的生物多样性保护相关政策法 表1 ｜ 主流法律法规数据库检索关键词列表 文件名称 制定部门 律，主要通 过 对主流法律法规数据库进行系 统的关键词检索，对国务院及 关键词类别 关键词列表 (任一词语均构成充分的检索条件) 主要部门官方网站进行政策列表筛选，辅以相关阅读材料的增补，构建政策 广义保护相关 生物多样性、生态系统、物种、保护、修复 法律文件集 (下文简称“文件”和“文件集”)。该文件集基 本代表中国目前 森林生态系统相关 森林、林木、乔木、灌木、泥炭 在中央层级有关生物多样性保护的政策法律体系。文件集的构建重点关注 草地生态系统相关 草地、草原、草甸 淡水湿地生态系统相关 湿地、滩涂、河流、流域、水体 海洋生态系统相关 海洋、海岸、海底 其他威胁因素相关 开发、灾害、污染 2000年1月–2023年2月间修订和新颁布的政策法律。团队前期调研发现， 2000年前颁布生效的生物多样性保护相关政策法律中，绝大多数在2000 年后有过修订，因此上述时间范围应能覆盖现行有效的相关政策法律。本研 究对“生物多样性保护相关”的定义着眼于广义的生物多样性保护，因此文 件集涵盖生态系 统、物种、基因资源的保护、修复、可持续利用等一系列议 http://www.pkulaw.com；司法解释、典型案例、技术指南、规程、细则、 题。关键词检索使用的法律数据库包括国家法律法规数据库 (https://flk. 督察等文件不予收录) ；(4) 文件如更新迭代，仅收录最新版本。本研究构建 npc.gov.cn) 、威科先行法律信息库 (https://mlaw.wkinfo.com.cn) ， 了一个包括270个文件的文件集 (表2)，并标注了各文件的制定部门、颁布和 以及北大法宝法律法规数据库 (ht tp://www.pkulaw.com)。关键词包 修订年份，以及性质类别。此外，本研究还按标题和总则反映的主题，将各 括一系列指代不同生态系统类型和生物多样性保护议题的词语 (表1)。在官 文件粗略划分为对应不同保护议 题的类别；涵盖范围广、不明确针对特定议 方网站进行政策法律列表筛选主要针对国务院 (使用其政策文件库)主要组 题的文件列为“跨议题”大类。 成部门：发展和改革委员会、自然资源部 (含国家林业和草原局) 、生态环境 部、农 业农村部 和财政部。增补文件的相关阅读 材料包括相关政 策法律评 论、解读性质的报道，以及已纳入文件集的文件中提及的参照和依据文件。 对通过上述步骤获得的文件，研究进一步按以下要求进行筛选：(1) 政 策法律的制定需以广义的生物多样性保护为出发点 (与生态系 统无关的气 候 变 化 政 策，以 及以确 保 生 产和发 展 为出发 点的政 策不予收 录) ；(2) 政 基于保护需求的评估框架： 本研 究 以 国际 公 认 的 生物多样 性 威 胁 因素 列 表 为基 础，通 过 文 献 查 阅，梳 理出一 套应 对各“威胁因素”必需