气候政策与绿色金融（季报） Climate Policy and Green Finance (Quarterly Update) G-LAB观点交锋 公正转型：谁来买单 百家灼见 ｜ 公正转型与有序转型概念辨析 ｜ 公正转型为实现中国式现代化赋能加力 ｜ 印尼公正能源转型投融资机制研究 ｜ 农业领域公正转型问题探析 005 2023年08月 本期 导读 亲爱的读者: 您好! 碳中和意味着科技和产业将经历一次深刻的变革。从传统的火电转向 新能源发电的革命性变化，再到新能源汽车全面替代内燃机油车，以及绿 氢、碳捕集、核聚变等零碳颠覆性技术的涌现……新兴产业的迅猛发展创 造了新的经济增长点和更多就业机会。然而，在碳中和技术革命的浪潮 下，也存在着一些“失落地带”。煤炭资源密集地区可能面临经济增长停 滞和结构性失业问题；化石能源行业和碳密集行业的工人将面临再就业的 挑战。 在低碳转型的背景下，我们必须妥善解决可能出现的社会问题。为 此，全球气候治理越来越重视“公正转型”的概念。公正转型最初关注的 是在转型过程中可能遭受损失的劳动者及其失业问题，但随着时间的推 移，该概念已经逐步演变，从不同的角度探讨转型可能带来的不公平，包 括国家、地区、社区和人群等各个层面。 本期季报聚焦于“公正转型”议题。我们将从公正转型的概念演变、 政策行动、金融支持等方面呈现国际上关于“公正转型”的最新进展。在 “百家灼见”一栏中，我们将从概念辨析、中国的公正转型作用、印尼的 公正转型实践以及农业的公正转型等多个角度深入解析中国内涵和国际案 例。 本期“前沿研究”栏目主要关注两个新话题：“非碳价”政策工具和 碳金融工具。 本期“政策追踪”栏目总结了央行和监管机构自2023年5月至2023 年7月最新的气候政策。 希望本期内容能够一如既往地为读者带来理论思考和实践启发！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部 2023年8月 征稿启事 尊敬的读者： 　　您好！ 诚挚地邀请您向本刊投稿，分享您的观点、经验和案例，与我们一 起探索如何应对气候变化，推动可持续金融的发展和创新。 请将您的稿件发送至邮箱：mgf@nsd.pku.edu.cn，并在邮件标题 中注明“投稿”。我们将安排专人负责稿件的收集和反馈。请勿一稿多投。  稿件要求： 1.主题聚焦于气候政策、可持续金融、绿色金融、碳市场等相关领域；  2.形式以观点文章、研究文章、案例分析等为主；  3.字数在2000-7000之间；  4.请注明您的姓名、单位、职务及邮箱。 期待您的投稿，并期待与您的交流和合作！ 《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部 目录 G-LAB观点交锋 / 2 ｜ 公正转型：谁来买单 / 2 百家灼见 / 9 ｜ 公正转型与有序转型概念辨析　郭沛源 / 9 ｜ 公正转型为实现中国式现代化赋能加力　张莹 / 12 ｜ 印尼公正能源转型投融资机制研究　苏亭　李奕涵 / 15 ｜ 农业领域公正转型问题探析　饶淑玲 / 25 前沿研究 / 30 ｜ 重视“非碳价”政策工具的作用　何晓贝　Marilou Uy / 30 ｜ 碳配额抵质押融资法律风险问题研究　王冰　翁丹庆 / 34 央行与监管机构政策追踪 / 40 版权 / 46 本期 话题 公正转型：谁来买单 公正转型：概念、起源与发展 公正转型的概念最早起源于北美地区的工会运 集中在依赖化石能源的行业 ②。尽管能源产业在转 型过程中也能够创造大量新的绿色就业机会，但 NBER 的 一 篇 工 作 论 文 ③， 基 于 2005—2021 年 动，该运动是由环境政策所引发的。上世纪 70 年代， 美国的就业数据研究发现，绝大多数棕色行业的工 美国开始在能源和环境领域推行严格的政策，导致 人仍然选择了其他棕色行业或其他行业，仅有不到 一些企业倒闭、工人失业。石油、化学和原子能工 1% 的工人成功实现了向绿色行业的转型。 人工会（OCAW）的领导者们认识到，实施环境 政策会将负外部性转移给工人和社区。因此，他们 提出了公正转型的概念，并建议成立“超级基金”， 用于工人再培训和社区支持，以保护因环境政策而 面临收入下降或失业风险的工人群体①。 为了敦促公共部门充分考虑气候转型对棕色行 业的负面社会影响，完善社会保障体系，以及确保 受影响的工人能够充分享受绿色转型所带来的新的 工作机遇，自上世纪末以来，国际劳工组织（ILO） 和其他工会组织越来越强调“公正转型”这一概 随着全球净零转型的加速进行，气候转型所 念，并逐步推动将其纳入全球气候治理的议程。自 带来的负面社会影响日益凸显。根据国际劳工组 2010 年成功纳入 COP16《坎昆协议》决议文本 织（ILO）的测算，在 2 度温升情景下，到 2030 以来，公正转型在全球气候治理议程上的重要性不 年，全球将损失六百万个工作岗位，这些岗位主要 断提升（具体见表 1）。 表1 公正转型在全球气候治理进程中的重要进展 年份 联合国气候变化大会 公正转型议题进展 2010 坎昆会议（COP16） 《坎昆协议》第一次正式将公正转型写入决议文本④ 2015 巴黎会议（COP21） 《巴黎协定》将公正转型纳入案文⑤ 2019 波兰会议（COP24） 48 个国家通过《关于团结和公正转型的西里西亚宣言》 ① Stevis, D., Felli, R. Global labour unions and just transition to a green economy. Int Environ Agreements 15, 29–43 (2015). https://doi.org/10.1007/s10784-0149266-1 ② ODI. Migration and skills for the low‑carbon transition. Working paper 584. July 2020. ③ E. Mark Curtis, Layla O'Kane, Jisung Park..Workers and the Green-Energy Transition: Evidence from 300 Million Job Transitions, in Environmental and Energy Policy and the Economy, volume 5, Kotchen, Deryugina, and Wolfram. 2023 ④ 《坎昆协议》中写道：“确保劳动力的公正转型，创造体面和高质量的工作。” ⑤ https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf 2 G-LAB观点交锋 气候政策与绿色金融（季报） Climate Policy and Green Finance (Quarterly Update) 年份 联合国气候变化大会 公正转型议题进展 2021 格拉斯哥会议（COP26） 美国等 14 个国家和欧盟共同签署了《公正转型声明》，承诺支持转型到 新工作的工人，促进社会对话，支持依赖化石燃料国家的经济多元化，并 承诺在国家自主贡献框架内报告公正转型的进展⑥⑦ 2022 埃及会议（COP27） 多国联合成立公正转型的工作组，并计划每年召开一次有关公正转型问题 的高级别部长圆桌会议⑧⑨ 来源：北大宏观与绿色金融实验室整理 与此同时，公正转型也进入了可持续金融领域 公正转型的概念也在不断发展和演变，从仅关 的话语体系。从内涵来看，公正转型最初被呼吁是 注劳动者社会保障的单一维度逐渐扩展至国家、地 为了给受环境与气候相关政策影响的社会脆弱群体 区、行业、个体等多个层面。 “托底”，且仅属于财政关注的范畴；随着公正转 型概念的演化，金融部门承担起越来越重要的角色。 2021 年 10 月，在格拉斯哥气候变化大会前夕， 亚洲开发银行（ADB）等八家多边开发银行共同发 布了《多边开发银行公正转型高级别原则》 ⑩，为 多边开发银行在公正转型方面提供了原则性的行动 指南。私人资本在这一行动中也并未落后，一些国 际倡议，如由全球许多私营部门投资者和金融机构 组成的负责任投资原则（PRI）和格拉斯哥净零金 融联盟（GFANZ）等国际倡议，也开始考虑要求 已加入机构在支持净零转型中纳入公正转型这一要 素。金融监管部门也在逐渐重视公正转型。2022 年 11 月，由二十国财政部和中央银行的管理者发 起的“G20 可持续金融工作组（G20 SFWG）” 发布了《G20 转型金融框架》，将公正转型列为 国际层面的不平等。总体而言，发展中国家在 减缓气候变化和适应气候变化方面面临的困难和资 金需求都高于发达国家。一方面，相比于发达国家， 发展中国家更加依赖高碳行业、转型的难度更大； 另一方面，气候变化造成的自然灾害对许多发展中 国家的影响更大，这些国家需要更多的投资来适应 气候变化。而且，根据目前科学界的主流观点，导 致温升的累积碳排放主要来自发达国家。这些因素 促使“共同但有区别的责任”成为全球应对气候变 化的国际谈判与合作的原则性共识，而这一原则与 公正转型更关注气候转型下的脆弱群体的内涵也是 一致的。从这个角度来看，发达国家承诺向发展中 国家提供每年 1000 亿美元的资金支持，是“公正 转型”的应有之义。 转型金融的五大支柱之一。该框架提出，G20 各 区域层面的不平等。以我国为例，煤炭资源在 成员国政府和金融机构应该鼓励转型金融涉及的融 山西、内蒙古等省份集中度很高，这些地区的产业 资主体评估转型活动可能带来的社会影响，披露这 和就业高度依赖煤炭资源。如果气候转型没有有序 些影响，并采取措施缓解这些影响。此外，该框架 进行，这些地区将不可避免地面临经济重创、发展 还鼓励金融机构在设计转型金融产品时纳入就业相 停滞，甚至可能引发大规模的结构性失业和人口大 关的关键绩效指标（KPI） 。 量外流。 ⑥ 这些国家（经济体）包括英国、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、荷兰、新西兰、挪威、波兰、西班牙、瑞典、美国和欧盟。《公正转型声 明》的具体内容包括：支持转型到新工作的工人；支持和促进社会对话和利益攸关方参与；促进可持续发展的经济战略，包括支持依赖化石燃料的国家实现经济多元化；创造本地 化、包容性和体面的工作，使新的绿色工作不被外包；公平转型原则必须在整个供应链中应用，使用公认的尽职调查标准；承诺在《巴黎协定》和国家自主贡献框架内报告公正转型 进展。 ⑦ https://webarchive.nationalarchives.