时 政 POLITICS 能耗“双控”向碳排放“双控”转变 推动全国碳市场长期稳步发展 □ 李瑾 常征 吴越 周沁怡 张倩云 蒋子豪 今 年 政 府 工 作 报 告 指 出 ，我 国 能 耗 强 度 目 标 在“ 十 四 五 ”规 划 期 内 将 统 筹 考 核 ，并 留 有 适 当 弹 性 ，新 增 可 再 生 能 源 和 原 料 用 能 不 纳 入 能 “双控”政策的背景概况 ◣ 源 消 费 总 量 控 制 。 为 了 优 化 能 源 结 构 ，推 动 节 能降碳工作进程，加快形成绿色生产生活方式， 能耗 “双控” 是早期能源考核的主基调 落实碳中和、碳达峰目标，针对能耗双控的机制 建 设 也 不 断 优 化 和 完 善 ，循 序 渐 进 实 现 向 碳 排 放“双控”机制的转变。 32 能 耗“ 双 控 ”指 能 源 消 费 总 量 和 强 度 的 控 制 ，是 考 核 经 济 规 划 中 的 约 束 性 指 标 。 这 一 理 nment al Ecnovniroomy 念最早始于国民经济和社会发展“十一五”规划 “双控” 政策由能耗向碳排放转变 强调的“发展循环经济，强化能源节约和高效利 用”，其中首次提出了“2010 年单位 GDP 能耗降 “ 双 碳 ”目 标 下 ，我 国 能 源 革 命 进 入 新 阶 低 20%左右”的目标。 《能源发展“十一五”规划》 段。2021 年 7 月的中共中央政治局会议强调纠 首 次 对 一 次 能 源 消 费 总 量 控 制 和 万 元 GDP 能 正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项 耗 下 降 提 出 要 求 。 随 后《能 源 发 展“ 十 二 五 ”规 目 盲 目 发 展 。 2021 年 10 月 发 布 的 碳 中 和 相 关 划》中明确提出“实施能源消费强度和消费总量 政策文件中均制定了降碳目标， “ 到 2025 年，单 双控制”，要求把能源消费总量控制目标落实情 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 比 2020 年 下 降 况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系， 18%，到 2030 年，单位国内生产总值二氧化碳排 实施定期通报制度。 《能 源 发 展“ 十 三 五 ”规 划》 放比 2005 年下降 65%以上。”到 2025 年，非化石 中重点说明了要大幅提高能源资源开发利用效 能 源 消 费 比 重 达 到 20%左 右 ，单 位 国 内 生 产 总 率 ，实 行 能 源 和 水 资 源 消 耗 、建 设 用 地 、碳 排 放 值能源消耗比 2020 年下降 13.5%，到 2030 年，非 等 总 量 和 强 度“ 双 控 ”行 动 ，标 志 着 我 国 正 式 建 化 石 能 源 消 费 比 重 达 到 25%左 右 ，推 动 能 源 低 立并开始实施能耗“双控”制度。 碳转型平稳过渡。 2021 年 12 月 ，中 央 经 济 工 作 会 议 首 次 提 “双碳” 目标赋予能耗 “双控” 新内涵 出 ，需 要 创 造 条 件 尽 早 实 现 能 耗“ 双 控 ”向 碳 排 随 着“ 双 碳 ”目 标 的 确 立 ，能 耗“ 双 控 ”被 赋 放总量和强度“双控”转变。同时指出， “ 传统能 予 新 的 内 涵 ，要 求 进 一 步 明 确 。 我 国 对 二 氧 化 源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基 碳 排 放 的 控 制 要 求 可 追 溯 到“ 十 一 五 ”期 间 ，规 础 上 …… 要 科 学 考 核 ，新 增 可 再 生 能 源 和 原 料 划建议制定了节能目标和二氧化碳减排量。在 用能不纳入能源消费总量控制”， “ 双控”考核机 “ 十 三 五 ”规 划 建 议 中 提 出 降 低 碳 排 放 强 度 ，支 制 更 加 聚 焦 降 碳 导 向 ，机 制 逐 步 优 化 健 全 。 今 持 有 条 件 的 地 方 率 先 达 到 碳 排 放 峰 值 ，并 制 定 年 的 政 府 工 作 报 告 中 ，针 对 碳 达 峰 碳 中 和 工 作 2030 年 碳 达 峰 行 动 方 案 。 2020 年 12 月 提 出 的 有 序 推 进 ，重 申 能 耗“ 双 控 ”向 碳 排 放 总 量 和 2030 年 前 达 到 峰 值 ，力 争 2060 年 前 实 现 碳 中 强 度“ 双 控 ”转 变 的 推 动 任 务 ，完 善 减 污 降 碳 激 和。在十三届全国人大四次会议中制定了单位 励约束政策，发展绿色金融，加快形成绿色低碳 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 降 低 18%的 要 求 ， 生产生活方式。 实 施 以 碳 强 度 控 制 为 主 、碳 排 放 总 量 控 制 为 辅 的制度。 2020 年 12 月 ，中 央 经 济 工 作 会 议 指 出 ，要 ◣ 相关政策变化因素分析 完善能源消费双控制度。在 2021 年 2 月公布的 《国 务 院 关 于 加 快 建 立 健 全 绿 色 低 碳 循 环 发 展 国际因素 经 济 体 系 的 指 导 意 见》和 3 月 的“ 十 四 五 ”规 划 度，提升可再生能源利用比例，重点控制化石能 (1）全球气候治理展示中国在碳中和领域 的大国担当 源 消 费 等 任 务 目 标 。 2021 年 9 月 发 布 的《完 善 碳中和概念问世于 20 世纪 90 年代末期，具 能 源 消 费 强 度 和 总 量 双 控 制 度 方 案》深 化 了 能 体 指 企 业 、组 织 或 个 人 将 自 身 在 一 定 时 期 内 直 耗 双 控 机 制 改 革 ，强 化 了 能 耗 双 控 制 度 的 执 行 接 或 间 接 产 生 的 温 室 气 体 排 放 总 量 ，通 过 植 树 力，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动 造林、节能减排等方式进行抵消，从而实现二氧 实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。 化碳零排放。目前，国际社会热议的、在全球及 中都强调了完善能源消费总量和强度双控制 33 时 政 POLITICS 国 家 层 面 提 出 的 碳 中 和 目 标 ，与 全 球 气 候 治 理 济 脱 碳 ，要 加 快 推 进 电 力 产 业 的 脱 碳 和 结 构 转 进 程 密 切 相 关 ，直 接 源 起 于 2015 年 的《巴 黎 协 型，加速能源清洁化和高效化的发展，强化煤炭 定 》和 联 合 国 政 府 间 气 候 变 化 专 门 委 员 会 清 洁 高 效 利 用 ，逐 步 淘 汰 未 采 取 碳 捕 集 利 用 与 （IPCC）相关报告。2020 年，欧盟、中国、日本等 封 存（CCUS）技 术 的 燃 煤 发 电 ，快 速 增 加 以 可 世 界 主 要 经 济 体 先 后 宣 布 碳 中 和 目 标 ，引 起 国 再 生 能 源 为 主 ，以 核 能 、碳 捕 集 、利 用 和 封 存 为 际社会高度关注，掀起国际碳中和行动高潮。 辅的多种技术组合发电。 次 缔 约 方 大 会（COP26）召 开 前 后 ，俄 罗 斯 、印 (1）推进煤炭清洁高效利用,确保国家能 源电力安全保供 度、沙特等又纷纷提出碳中和目标，参与国际碳 我国“多煤贫油少气”的资源禀赋决定了煤 中和行动的队伍进一步壮大。全球超 130 个国 炭 目 前 仍 然 占 据 能 源 供 应 的 主 体 地 位 ，碳 排 放 2021 年《联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约》第 26 家 和 地 区 设 定 了 碳 中 和 目 标 ，占 全 球 GDP 的 “双控”提升了煤炭清洁高效利用的重要性。 75%，碳 排 放 的 65%。 从 长 远 看 ，国 际 碳 中 和 行 中 共 中 央 政 治 局 常 委 、国 务 院 副 总 理 韩 正 动 有 着 广 泛 的 社 会 基 础 ，将 成 为 国 际 气 候 行 动 于 3 月 22 日主持召开煤炭清洁高效利用工作专 的 重 要 内 容 ，对 全 球 气 候 治 理 乃 至 国 际 政 治 经 题 座 谈 会 ，研 究 部 署 推 进 煤 炭 清 洁 高 效 利 用 工 济格局产生重要影响。 作。韩正表示，要进一步统一思想认识和行动， (2）俄乌冲突凸显保障本国能源安全重 要性 统 筹 发 展 与 安 全 ，深 刻 认 识 新 形 势 下 保 障 国 家 能 源 安 全 的 极 端 重 要 性 ，坚 持 从 国 情 实 际 出 发 俄乌冲突对全球能源市场造成了巨大冲 推 进 煤 炭 清 洁 高 效 利 用 ，切 实 发 挥 煤 炭 的 兜 底 击 ，凸 显 了 保 障 本 国 能 源 安 全 的 重 要 性 。 2 月 保 障 作 用 ，确 保 国 家 能 源 电 力 安 全 保 供 。 要 深 24 日 ，俄 罗 斯 对 乌 克 兰 采 取 特 别 军 事 行 动 ，欧 刻认识推进煤炭清洁高效利用是实现碳达峰碳 美国家开启对俄罗斯能源、金融、经济等方面的 中 和 目 标 的 重 要 途 径 ，统 筹 做 好 煤 炭 清 洁 高 效 全面制裁。俄罗斯作为国际能源市场上至关重 利 用 这 篇 大 文 章 ，科 学 有 序 推 动 能 源 绿 色 低 碳 要的生产大国，俄乌冲突持续时间长短、俄罗斯 转型，为实现高质量发展提供坚实能源保障。 与欧美国家的关系、受制裁程度等，必将给全球 能源市场带来持久、深刻、广泛的影响。由于供 (2）新能源供给消纳体系建设大幕启动, 配合电力市场化改革 应 端 表 现 脆 弱 ，2022 年 3 月 国 际 原 油 价 格 已 突 2022 年 1 月 ，中 共 中 央 政 治 局 第 三 十 六 次 破 100 美 元/桶 ，与 去 年 同 期 相 比 上 涨 86%。 被 集 体 学 习 会 上 提 出 ，传 统 能 源 逐 步 退 出 必 须 建 视 为 欧 洲 天 然 气 价 格 风 向 标 的 荷 兰 TTF 基 准 立在新能源安全可靠的替代基础上。这就需要 天 然 气 期 货 价 格 也 突 破 了 100 欧 元/兆 瓦 时 ，与 加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、 去年同期相比暴涨 510%。 以 其 周 边 清 洁 高 效 先 进 节 能 的 煤 电 为 支 撑 、以 国内因素 稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新 能 源 供 给 消 纳 体 系 ，这 是 首 提 新 能 源