各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各 直属机构： 　　生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自 然生态系统质量整体改善的重要保障。长期以来，我 国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较 多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力 量参与。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快 推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，经国务院同 意，现提出以下意见。 　　一、总体要求 　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会 主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、 三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文 明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树 立绿水青山就是金山银山理念，充分发挥市场在资源 配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点 领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展， 增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生 态文明体系，推动美丽中国建设。 　　（二）工作原则。 　　坚持保护优先、系统修复。遵循自然规律，统筹 自然生态各要素，以自然恢复为主，辅以必要的人工 措施，增强各项举措的关联性和耦合性，推进山水林 田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理，提升生态 系统质量和稳定性。 　　坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、 政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准 入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社 会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报 和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有 收益。严禁借生态保护修复之名行开发之实，严禁突 破耕地保护和生态保护等红线，严禁各类违反法律法 规规定的行为。 　　坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、 谁受益”的生态保护修复市场机制，聚焦解决信息缺 失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、 交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效 益和经济社会效益相统一。 　　坚持改革创新、协调推进。加强与自然资源资产 产权制度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机 制等改革协同，统筹必要投入与合理回报，畅通社会 资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投 融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。 　　二、参与机制 　　（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态 保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围 绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技 创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全 生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以 政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成 等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修 复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。 　　（四）参与方式。 　　1．自主投资模式。社会资本单独或以联合体、 产业联盟等形式出资开展生态保护修复。 　　2．与政府合作模式。社会资本可按照市场化原 则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营 性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作 （PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、 运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理 回报。 　　3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政 府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态 文明。 　　社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得 收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获 得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业； 对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系 统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准 的资源综合利用获得收益等。 　　（五）参与程序。结合实际积极探索灵活高效的 工作程序，充分调动社会资本参与生态保护修复的积 极性。一般可以采取如下程序： 　　1．科学设立生态保护修复项目。坚持问题导向， 依据各级国土空间规划、生态保护修复规划等规划和 有关标准要求，确定生态保护修复任务和重点项目。 　　2．合理制定生态保护修复方案。在广泛征求社 会意见的基础上，合理确定项目生态保护修复方案， 明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源（其中 矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑 材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求 等。涉及相关主体利益的，应当协商一致。 　　3．公开竞争引入生态保护修复主体。将生态保 护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指 标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生 态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生 态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置 协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。 　　4．规范开展生态保护修复产品市场化交易。探 索建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道， 公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托 公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。 　　三、重点领域 　　（六）自然生态系统保护修复。针对受损、退化、 功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、 沙漠等自然生态系统，开展防沙治沙、石漠化防治、 水土流失治理、河道保护治理、野生动植物种群保护 恢复、生物多样性保护、国土绿化、人工商品林建设 等。全面提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，鼓 励开发碳汇项目。科学评估界定自然保护地保护和建 设范围，引导当地居民和公益组织等参与科普宣教、 自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。 　　（七）农田生态系统保护修复。针对生态功能减 弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出 的农田生态系统，开展全域土地综合整治，实施农用 地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、土地复 垦、生物多样性保护等，改善农田生境和条件。 　　（八）城镇生态系统保护修复。针对城镇生态系 统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、 生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络建设，提 升城镇生态系统质量和稳定性。 　　（九）矿山生态保护修复。针对历史遗留矿山存 在的突出生态环境问题，实施地质灾害隐患治理、矿 山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生 态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿 山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。 　　（十）海洋生态保护修复。针对海洋生境退化、 外来物种入侵等问题，实施退围还滩还海、岸线岸滩 整治修复、入海口海湾综合治理、海岸带重要生态廊 道维护、水生生物资源增殖、栖息地保护等。探索在 不改变海岛自然资源、自然景观和历史人文遗迹的前 提下，对生态受损的无居民海岛开展生态保护修复， 允许适度生态化利用。 　　（十一）探索发展生态产业。鼓励和支持投入循 环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清 洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林 产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业； 参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优 先享有权益；参与外来入侵物种防治、生物遗传资源 可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技 术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。 　　四、支持政策 　　（十二）规划管控。市、县级政府应将生态保护 修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。 鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法 律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态 保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和 时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他 农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护 修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法 定审批事项的，依法办理审批手续。落实好最严格的 耕地保护制度，坚决守住耕地红线，坚决遏制耕地 “非农化”、防止“非粮化”。项目完成后，通过年度土 地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据 调整土地用途文件办理相关不动产登记。 　　（十三）产权激励。对集中连片开展生态修复达 到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依 法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅 游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草 地修复为主的项目，可利用不超过 3%的修复面积， 从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国 有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件 下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权； 涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。 修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将 经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体 建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有 序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复 主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资 修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在 完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。 　　释放产权关联权益。社会资本将修复区域内的建 设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地 指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照 城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。 生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修 复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标 可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。 　　建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复 激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排 放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。 健全以社会捐赠方式参与生态保护修复的制度，鼓励 参与自然保护地等生态保护修复。创新林木采伐管理 机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本 科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的 企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自 主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的 林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依 规自主决定采伐林龄和方式。 　　（十四）资源利用。按照生态保护修复方案及其 工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等 新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生 的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态 保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理； 如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易 平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。 　　（十五）财税支持。发挥政府投入的带动作用， 探索通过 PPP 等模式引入社会资本开展生态保护修 复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等 相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符 合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相 关政府补助政策。 　　（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性债务 的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓 宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的 金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。 推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加 大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的 企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技