附件 1 关于加强高耗能、高排放项目 生态环境源头防控的指导意见 （征求意见稿） “十四五”是实现 2030 年前二氧化碳排放达峰目标、持续改善 环境质量的关键时期，但部分地区大量规划上马高耗能、高排放（以 下称“两高”）项目，严重影响碳达峰目标实现和区域环境质量改 善。为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实党的十九届五中全 会关于加快推动绿色低碳发展的决策部署，坚决遏制“两高”项目 盲目发展，推进绿色转型实现积极发展，现就加强“两高”项目生 态环境源头防控提出如下指导意见。 一、加强源头引领，促进“两高”行业有序发展 （一）落实生态环境分区管控 做好“三线一单”地市落地细化、实施应用及后续更新调整等 工作，突出能源、产业、交通运输结构调整和布局优化要求，切实 加强“两高”行业管控；强化重点区域流域差异化管控，国家大气 污染防治重点区域聚焦细颗粒物和臭氧协同控制，黄河流域、京津 冀区域等缺水地区落实水资源刚性约束，长江流域和东部沿海地区 加强总磷污染防治和环境风险防范。充分发挥“三线一单”生态环 境分区管控方案优化区域开发与保护格局的重要作用，将其作为涉 “两高”行业政策规划制定和相关项目环境准入的重要依据。 — 3 — （二）提升规划环评效力 依法推进有关综合性规划和工业、能源等专项规划的环评工作， 充分发挥规划环评的调控、引领作用，落实区域环境保护目标和“三 线一单”要求，充分考虑区域和行业碳达峰目标约束，从严控发展 规模、优化规划布局、产业结构与实施时序等方面，为火电、石化、 煤化工、钢铁、有色金属冶炼、水泥等“两高”行业有关规划提供 决策支撑。主导产业涉“两高”项目的产业园区，其规划环评应充 分考虑“两高”项目及其带动的上下游产业链，分析污染物和碳排 放情况与减排潜力，预测规划实施可能产生的不良影响，对规划提 出优化调整建议，充分考虑区域电源、热源供应情况，做好蒸汽、 电力集中供应、分级使用和工业污水集中处理回用，强化园区层面 环境保护基础设施建设、资源循环利用和风险防控体系建设，严格 “两高”项目及生产工艺的生态环境准入要求，推进园区绿色低碳发 展。推进现代煤化工示范区、石化产业基地等规划环境影响跟踪评 价，不断完善规划实施的生态环境保护对策措施，必要时推动规划 优化调整。 二、严格环评审批，推动“两高”项目减污降碳 （三）严把建设项目环境准入关 新建、改建、扩建“两高”项目在符合环境保护法律法规和相 关法定规划的前提下，应满足区域环境质量改善、重点污染物排放 总量控制、碳排放达峰目标和相关规划环评要求；环境质量超标地 区新建、扩建“两高”项目，还应通过产业结构调整、煤炭消费替 代、污染物区域削减等措施腾出环境容量。存在以下情形的，各级 生态环境部门要依法依规严格审核，确定是否属于法定不予批准环 — 4 — 评文件的情形：未按要求采取有效区域污染物削减措施的项目；国 家大气污染防治重点区域内未按要求采取煤炭减量替代措施的耗煤 项目；列入《产业结构调整指导目录》限制类或淘汰类的新建、扩 建项目；未纳入国家产业规划的石化、现代煤化工项目；未进入产 业园区的新建、扩建石化、化工、焦化、有色金属冶炼、平板玻璃、 陶瓷项目；所在园区未依法开展规划环评的项目；不符合生态环境 准入清单管控要求或所在园区环境准入要求的项目；不符合产能淘 汰置换要求的新建、扩建炼油、钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等 项目。 （四）提升行业清洁生产和减污降碳水平 新建、扩建“两高”项目应采用先进适用的工艺技术和装备， 单位产品物耗、能耗、水耗等清洁生产水平和污染物排放强度应达 到清洁生产一级水平或同行业先进水平；鼓励使用清洁燃料，重点 区域建设项目原则上不新建燃煤自备锅炉，涉煤项目不得将兰炭、 石油焦等高污染燃料作为煤炭替代措施。新建“两高”项目大宗物 料优先采用铁路、管道或水路专用线运输，短途接驳优先使用新能 源车辆运输。 新建、改建、扩建“两高”项目应采取严格的污染防治措施， 严格执行各项污染物排放控制标准要求和固体废物管理计划、申报、 转移联单等制度。火电项目优先采用清洁生产技术工艺及设备以满 足超低排放要求，采用锅炉提效改造、烟道优化、烟气余热综合利 用等节能低碳技术措施，降低供电煤耗和厂用电率。炼钢、炼铁项 目宜选用低硫煤、低硫矿，采用高比例球团矿冶炼技术、绿色洁净 电炉炼钢技术以及烧结烟气循环利用、余能利用等节能低碳技术， — 5 — 鼓励达到污染物超低排放要求。现代煤化工项目应强化节水措施， 废水进行深度处理、分质利用，参照执行石油炼制和石油化学工业 污染物排放标准中特别排放要求，低温甲醇洗尾气等高浓度二氧化 碳气体尽可能回收利用。石化项目宜采取全密闭、连续化、自动化 等生产技术，合理确定储罐类型，采用油品在线调和、密闭式循环 水冷却系统和低（无）泄漏的泵、压缩机设备等措施，有效控制 VOCs 无组织排放。电解铝项目加强氟化物无组织排放控制及电解烟气脱 硫措施，鼓励对天窗无组织排放实施氟化物在线监测；严格控制电 解阳级效应，减少温室气体排放；铜冶炼企业宜采用闪速吹炼和连 续吹炼工艺设备，加强余热回收利用，减少含重金属烟气排放。水 泥熟料生产项目应加强废气控制与治理，鼓励达到超低排放要求， 采取高效预热分解、高效优化粉磨、窑系统节能监控、余热利用等 节能技术，提高替代燃料或废弃物使用比例。 严密防控“两高”项目环境风险，建立完善的风险防控和监测 体系，提升环境风险防控能力，石化、化工项目事故废水收集系统 宜采用“重力流”方式，提高事故废水收集保障率。 （五）严格落实“两高”项目区域削减 石化、煤化工、燃煤发电（含热电）、钢铁、有色金属冶炼项 目须严格落实《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理 的通知》（环办环评〔2020〕36 号）要求，制定配套区域污染物削 减方案，明确区域削减措施及责任主体。环境质量超标的区域、流 域，实行重点污染物排放倍量削减，其他区域、流域实行等量削减。 区域削减量应来源于纳入排污许可管理的现有排污单位拟通过治理 或淘汰获得的削减量，不得使用环境质量限期达标规划等污染治理 — 6 — 规划确定的削减措施形成的削减量。削减替代量原则上应来源于同 一地级市或市级行政区域内同一流域，确需在省级行政区域内统一 调配的，削减替代来源应为同行业“两高”企业。 （六）开展项目环评碳排放影响评价试点 率先对“两高”项目开展碳排放影响评价试点，在环评文件中 设置碳排放评价专章，开展碳排放量核算；依据行业碳达峰目标要 求，分别从原燃料清洁替代、节能降耗技术、余热余能利用、清洁 运输方式等方面提出针对性的降碳措施与控制要求；推动燃煤发电 （含热电）、钢铁、电解铝、石化等行业开展全流程二氧化碳减排示 范工程。各级生态环境部门审批“两高”项目环评文件，应衔接落 实有关碳达峰行动方案、清洁能源替代、煤炭消费总量控制等政策 要求，明确碳排放控制要求。 三、强化监管执法，确保政策措施落地见效 （七）严格排污许可 加强“两高”企业排污许可证核发审查，对申领排污许可证的 “两高”企业加大现场核查力度。对于建设项目未依法取得环评批准 文件的，重点污染物排放不符合排污许可证申请与核发技术规范、 环评批准文件或总量控制要求的，未落实产能置换、煤炭减量替代、 区域污染物削减等改善生态环境质量要求的，生态环境部门依法不 予核发排污许可证，建设单位不得排污。对于持有排污限期整改通 知书的“两高”企业，密切跟踪整改落实情况，发现未按期完成整 改、存在无证排污行为的，依法从严处罚。 （八）加大监管力度 各级生态环境部门根据环评与排污许可监管行动计划，综合运 — 7 — 用大数据、“互联网+监管”等技术手段，加强“两高”项目监督检 查。对已批复环评文件的项目，加大复核抽查比例，审批把关不严 的，严格按要求整改；发现通过欺骗等不正当手段取得环评批复的， 依法撤销环评批复。对已开工在建的，还要重点检查生态环境保护 要求和措施是否同步实施，是否存在重大变动。对已经投入生产或 者使用的，还要重点检查环评文件及批复提出的生态环境保护措施 和重点污染物区域削减替代等要求落实情况、排污许可证申领和执 行情况、环境信息依法披露情况。生态环境部将进一步加强督促指 导。 （九）强化责任追究 严厉打击“两高”企业环境违法行为，存在“未批先建”、环 保措施未落实、无证排污、不按证排污违法行为的，依法从严处罚。 严肃查处“两高”项目环评文件质量问题，环评文件弄虚作假的， 对负有责任的建设单位、环评单位及有关责任人依法处罚，并向社 会曝光。地方政府落实“两高”项目生态环境保护措施不力问题突 出的，纳入生态环境保护督察。生态环境部门工作人员不依法履职、 把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相 关责任人责任。 四、保障措施 （十）加强组织领导 各地生态环境部门要切实提高政治站位，认真落实坚决遏制“两 高”项目盲目发展的要求，充分发挥环境影响评价源头预防作用， 加强“两高”项目生态环境源头防控。省级生态环境部门要加强统 筹协调，做好跟踪调度，建立行政区域内拟上马“两高”项目环境 — 8 — 管理台账，定期调度本区域内“两高”项目实施进度、环评批复落 实情况、排污许可证核发与执行及监管情况。2021 年 7 月底前向生 态环境部报送“两高”项目环境管理台账，后续每半年一更新。 （十一）合理划分事权 研究确定“两高”项目环评审批权限时，应充分考虑各级生态 环境部门环评审批管理能力。不得以环评改革试点名义随意下放炼 油、乙烯、煤化工、燃煤发电（含热电）、电解铝、氧化铝、钢铁、 水泥熟料、铜铅锌硅冶炼等“两高”项目审批权限或降低审批要求。 省级生态环境部门应加强对基层生态环境部门审批程序、审批结果 的监督与评估，对审批能力不适应的依法调整上收。 （十二）做好宣传培训 各级生态环境部门要组织好宣贯培训，吃透把准“两高”项目 环境准入政策要求；指导有关企业持续提升“两高”项目清洁生产 和污染防治水平。加强舆论引导，宣传“两高”行业减污降碳先进 示范工程，公开曝光违规上马、违法排污、损害群众环境权益等典 型案件，形成全社会共同推动发展方式绿色低碳转型的良好舆论氛 围。 — 9 —