国务院关于印发“十四五”节能减排 综合工作方案的通知 国发〔2021〕33 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 现将《“十四五”节能减排综合工作方案》印发给你们，请结合本地区、本 部门实际，认真贯彻落实。 国务院 2021 年 12 月 28 日 （本文有删减） “十四五”节能减排综合工作方案 为认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，大力推动节能减排，深入打 好污染防治攻坚战，加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系，推进经济社会发 展全面绿色转型，助力实现碳达峰、碳中和目标，制定本方案。 一、总体要求 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九 届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，立 足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质 量发展，完善实施能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）、主要污染物排 放总量控制制度，组织实施节能减排重点工程，进一步健全节能减排政策机制， 推动能源利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少，实现节能降碳减污 协同增效、生态环境质量持续改善，确保完成“十四五”节能减排目标，为实现 碳达峰、碳中和目标奠定坚实基础。 二、主要目标 到 2025 年，全国单位国内生产总值能源消耗比 2020 年下降 13.5%，能源消 费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比 2020 年分别下降 8%、8%、10%以上、10%以上。节能减排政策机制更加健全，重 点行业能源利用效率和主要污染物排放控制水平基本达到国际先进水平，经济社 会发展绿色转型取得显著成效。 三、实施节能减排重点工程 （一）重点行业绿色升级工程。以钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业 为重点，推进节能改造和污染物深度治理。推广高效精馏系统、高温高压干熄焦、 富氧强化熔炼等节能技术，鼓励将高炉—转炉长流程炼钢转型为电炉短流程炼钢。 推进钢铁、水泥、焦化行业及燃煤锅炉超低排放改造，到 2025 年，完成 5.3 亿 吨钢铁产能超低排放改造，大气污染防治重点区域燃煤锅炉全面实现超低排放。 加强行业工艺革新，实施涂装类、化工类等产业集群分类治理，开展重点行业清 洁生产和工业废水资源化利用改造。推进新型基础设施能效提升，加快绿色数据 中心建设。“十四五”时期，规模以上工业单位增加值能耗下降 13.5%，万元工 资料整理：碳中和资料库公众号 —1— 业增加值用水量下降 16%。到 2025 年，通过实施节能降碳行动，钢铁、电解铝、 水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能 效标杆水平的比例超过 30%。（工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部、 市场监管总局、国家能源局等按职责分工负责，地方各级人民政府负责落实。以 下均需地方各级人民政府落实，不再列出） （二）园区节能环保提升工程。引导工业企业向园区集聚，推动工业园区能 源系统整体优化和污染综合整治，鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。以 省级以上工业园区为重点，推进供热、供电、污水处理、中水回用等公共基础设 施共建共享，对进水浓度异常的污水处理厂开展片区管网系统化整治，加强一般 固体废物、危险废物集中贮存和处置，推动挥发性有机物、电镀废水及特征污染 物集中治理等“绿岛”项目建设。到 2025 年，建成一批节能环保示范园区。（国 家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部等按职责分工负责） （三）城镇绿色节能改造工程。全面推进城镇绿色规划、绿色建设、绿色运 行管理，推动低碳城市、韧性城市、海绵城市、“无废城市”建设。全面提高建 筑节能标准，加快发展超低能耗建筑，积极推进既有建筑节能改造、建筑光伏一 体化建设。因地制宜推动北方地区清洁取暖，加快工业余热、可再生能源等在城 镇供热中的规模化应用。实施绿色高效制冷行动，以建筑中央空调、数据中心、 商务产业园区、冷链物流等为重点，更新升级制冷技术、设备，优化负荷供需匹 配，大幅提升制冷系统能效水平。实施公共供水管网漏损治理工程。到 2025 年， 城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，城镇清洁取暖比例和绿色高效制冷产品市 场占有率大幅提升。（住房城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、自然资 源部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等按职责分工负责） （四）交通物流节能减排工程。推动绿色铁路、绿色公路、绿色港口、绿色 航道、绿色机场建设，有序推进充换电、加注（气）、加氢、港口机场岸电等基 础设施建设。提高城市公交、出租、物流、环卫清扫等车辆使用新能源汽车的比 例。加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”、“公转水”，大力发展铁水、 公铁、公水等多式联运。全面实施汽车国六排放标准和非道路移动柴油机械国四 排放标准，基本淘汰国三及以下排放标准汽车。深入实施清洁柴油机行动，鼓励 重型柴油货车更新替代。实施汽车排放检验与维护制度，加强机动车排放召回管 理。加强船舶清洁能源动力推广应用，推动船舶岸电受电设施改造。提升铁路电 气化水平，推广低能耗运输装备，推动实施铁路内燃机车国一排放标准。大力发 展智能交通，积极运用大数据优化运输组织模式。加快绿色仓储建设，鼓励建设 绿色物流园区。加快标准化物流周转箱推广应用。全面推广绿色快递包装，引导 电商企业、邮政快递企业选购使用获得绿色认证的快递包装产品。到 2025 年， 新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的 20%左右，铁路、水路货运量占 比进一步提升。（交通运输部、国家发展改革委牵头，工业和信息化部、公安部、 财政部、生态环境部、住房城乡建设部、商务部、市场监管总局、国家能源局、 国家铁路局、中国民航局、国家邮政局、中国国家铁路集团有限公司等按职责分 工负责） （五）农业农村节能减排工程。加快风能、太阳能、生物质能等可再生能源 在农业生产和农村生活中的应用，有序推进农村清洁取暖。推广应用农用电动车 辆、节能环保农机和渔船，发展节能农业大棚，推进农房节能改造和绿色农房建 设。强化农业面源污染防治，推进农药化肥减量增效、秸秆综合利用，加快农膜 和农药包装废弃物回收处理。深入推进规模养殖场污染治理，整县推进畜禽粪污 资料整理：碳中和资料库公众号 —2— 资源化利用。整治提升农村人居环境，提高农村污水垃圾处理能力，基本消除较 大面积的农村黑臭水体。到 2025 年，农村生活污水治理率达到 40%，秸秆综合 利用率稳定在 86%以上，主要农作物化肥、农药利用率均达到 43%以上，畜禽粪 污综合利用率达到 80%以上，绿色防控、统防统治覆盖率分别达到 55%、45%，京 津冀及周边地区大型规模化养殖场氨排放总量削减 5%。（农业农村部、生态环 境部、国家能源局、国家乡村振兴局牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、 住房城乡建设部、水利部、市场监管总局等按职责分工负责） （六）公共机构能效提升工程。加快公共机构既有建筑围护结构、供热、制 冷、照明等设施设备节能改造，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理模式。率 先淘汰老旧车，率先采购使用节能和新能源汽车，新建和既有停车场要配备电动 汽车充电设施或预留充电设施安装条件。推行能耗定额管理，全面开展节约型机 关创建行动。到 2025 年，创建 2000 家节约型公共机构示范单位，遴选 200 家公 共机构能效领跑者。（国管局、中直管理局等按职责分工负责） （七）重点区域污染物减排工程。持续推进大气污染防治重点区域秋冬季攻 坚行动，加大重点行业结构调整和污染治理力度。以大气污染防治重点区域及珠 三角地区、成渝地区等为重点，推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，加强细 颗粒物和臭氧协同控制。持续打好长江保护修复攻坚战，扎实推进城镇污水垃圾 处理和工业、农业面源、船舶、尾矿库等污染治理工程，到 2025 年，长江流域 总体水质保持为优，干流水质稳定达到Ⅱ类。着力打好黄河生态保护治理攻坚战， 实施深度节水控水行动，加强重要支流污染治理，开展入河排污口排查整治，到 2025 年，黄河干流上中游（花园口以上）水质达到Ⅱ类。（国家发展改革委、 生态环境部、工业和信息化部、水利部牵头，住房城乡建设部、交通运输部、国 家能源局等按职责分工负责） （八）煤炭清洁高效利用工程。要立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破， 严格合理控制煤炭消费增长，抓好煤炭清洁高效利用，推进存量煤电机组节煤降 耗改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，持续推动煤电机组超低排放改造。 稳妥有序推进大气污染防治重点区域燃料类煤气发生炉、燃煤热风炉、加热炉、 热处理炉、干燥炉（窑）以及建材行业煤炭减量，实施清洁电力和天然气替代。 推广大型燃煤电厂热电联产改造，充分挖掘供热潜力，推动淘汰供热管网覆盖范 围内的燃煤锅炉和散煤。加大落后燃煤锅炉和燃煤小热电退出力度，推动以工业 余热、电厂余热、清洁能源等替代煤炭供热（蒸汽）。到 2025 年，非化石能源 占能源消费总量比重达到 20%左右。“十四五”时期，京津冀及周边地区、长三 角地区煤炭消费量分别下降 10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。 （国 家发展改革委、生态环境部、工业和信息化部、住房城乡建设部、市场监管总局、 国家能源局等按职责分工负责） （九）挥发性有机物综合整治工程。推进原辅材料和产品源头替代工程，实 施全过程污染物治理。以工业涂装、包装印刷等行业为重点，推动使用低挥发性 有机物含量的涂料、油墨、胶粘剂、清洗剂。深化石化化工等行业挥发性有机物 污染治理，全面提升废气收集率、治理设施同步运行率和去除率。对易挥发有机 液体储罐实施改造，对浮顶罐推广采用全接液浮盘和高效双重密封技术，对废水 系统高浓度废气实施单独收集处理。加强油船和原油、成品油码头油气回收治理。 到 2025 年，溶剂型工业涂料、油墨使用比例分别降低 20 个百分点、10 个百分 点，溶剂型胶粘剂使用量降低 20%。（工业和信息化部、生态环境部等按职责分 工负责） 资料整理：碳中和资料库公众号 —3— （十）环境基础设施水平提升工程。加快构建集污水、垃圾、固体废物、危 险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，推 动形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。推进城市生活污水 管网建设和改造，实施混错接管网改造、老旧破损管网更新修复，加快补齐处理 能力缺口，推行污水资源化利用和污泥无害化处置。建设分类投放、分类收集、 分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统。到 2025 年，新增和改造污水收集管 网 8 万公里，新增污水处理能力 2000 万立方米/日，城市污泥无害化处置率达到 90%，城镇生活垃圾焚烧处理能力达到 80 万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理 能力占比 65%左右。（国家发展改革委、住房城乡建