国家发展改革委 国家能源局关于完善能源 绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见 发改能源〔2022〕206 号 各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，国务院有关部门，有关中 央企业，有关行业协会：   能源生产和消费相关活动是最主要的二氧化碳排放源，大力推动能源领域碳 减排是做好碳达峰碳中和工作，以及加快构建现代能源体系的重要举措。党的十 八大以来，各地区、各有关部门围绕能源绿色低碳发展制定了一系列政策措施， 推动太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等清洁能源开发利用取得了明显成 效，但现有的体制机制、政策体系、治理方式等仍然面临一些困难和挑战，难以 适应新形势下推进能源绿色低碳转型的需要。为深入贯彻落实《中共中央、国务 院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》有关要求，经国务院同意，现就完善能源绿色低碳转型的 体制机制和政策措施提出以下意见。   一、总体要求   （一）指导思想。   以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九 届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，立 足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，深入推动 能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，全方位加强国际合作，从国情 实际出发，统筹发展与安全、稳增长和调结构，深化能源领域体制机制改革创新， 加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，促进能源高质量发展和经济社会发展 全面绿色转型，为科学有序推动如期实现碳达峰、碳中和目标和建设现代化经济 体系提供保障。   （二）基本原则。   ——坚持系统观念、统筹推进。加强顶层设计，发挥制度优势，处理好发展 和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，处理好转型各阶段不同能源品种之 间的互补、协调、替代关系，推动煤炭和新能源优化组合，统筹推进全国及各地 区能源绿色低碳转型。   ——坚持保障安全、有序转型。在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色 低碳转型，先立后破，坚持全国“一盘棋”，加强转型中的风险识别和管控。在 加快形成清洁低碳能源可靠供应能力基础上，逐步对化石能源进行安全可靠替代。   ——坚持创新驱动、集约高效。完善能源领域创新体系和激励机制，提升关 键核心技术创新能力。贯彻节约优先方针，着力降低单位产出资源消耗和碳排放， 增强能源系统运行和资源配置效率，提高经济社会综合效益。加快形成减污降碳 的激励约束机制。   ——坚持市场主导、政府引导。深化能源领域体制改革，充分发挥市场在资 源配置中的决定性作用，构建公平开放、有效竞争的能源市场体系。更好发挥政 府作用，在规划引领、政策扶持、市场监管等方面加强引导，营造良好的发展环 资料整理：碳中和资料库公众号 —1— 境。   （三）主要目标。   “十四五”时期，基本建立推进能源绿色低碳发展的制度框架，形成比较完 善的政策、标准、市场和监管体系，构建以能耗“双控”和非化石能源目标制度 为引领的能源绿色低碳转型推进机制。到 2030 年，基本建立完整的能源绿色低 碳发展基本制度和政策体系，形成非化石能源既基本满足能源需求增量又规模化 替代化石能源存量、能源安全保障能力得到全面增强的能源生产消费格局。   二、完善国家能源战略和规划实施的协同推进机制   （四）强化能源战略和规划的引导约束作用。以国家能源战略为导向，强化 国家能源规划的统领作用，各省（自治区、直辖市）结合国家能源规划部署和当 地实际制定本地区能源规划，明确能源绿色低碳转型的目标和任务，在规划编制 及实施中加强各能源品种之间、产业链上下游之间、区域之间的协同互济，整体 提高能源绿色低碳转型和供应安全保障水平。加强能源规划实施监测评估，健全 规划动态调整机制。   （五）建立能源绿色低碳转型监测评价机制。重点监测评价各地区能耗强度、 能源消费总量、非化石能源及可再生能源消费比重、能源消费碳排放系数等指标， 评估能源绿色低碳转型相关机制、政策的执行情况和实际效果。完善能源绿色低 碳发展考核机制，按照国民经济和社会发展规划纲要、年度计划及能源规划等确 定的能源相关约束性指标，强化相关考核。鼓励各地区通过区域协作或开展可再 生能源电力消纳量交易等方式，满足国家规定的可再生能源消费最低比重等指标 要求。   （六）健全能源绿色低碳转型组织协调机制。国家能源委员会统筹协调能源 绿色低碳转型相关战略、发展规划、行动方案和政策体系等。建立跨部门、跨区 域的能源安全与发展协调机制，协调开展跨省跨区电力、油气等能源输送通道及 储备等基础设施和安全体系建设，加强能源领域规划、重大工程与国土空间规划 以及生态环境保护等专项规划衔接，及时研究解决实施中的问题。按年度建立能 源绿色低碳转型和安全保障重大政策实施、重大工程建设台账，完善督导协调机 制。   三、完善引导绿色能源消费的制度和政策体系   （七）完善能耗“双控”和非化石能源目标制度。坚持把节约能源资源放在首 位，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增 可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，合理确定各地区能耗强度降低 目标，加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。逐步建立能源 领域碳排放控制机制。制修订重点用能行业单位产品能耗限额强制性国家标准， 组织对重点用能企业落实情况进行监督检查。研究制定重点行业、重点产品碳排 放核算方法。统筹考虑各地区可再生能源资源状况、开发利用条件和经济发展水 平等，将全国可再生能源开发利用中长期总量及最低比重目标科学分解到各省 （自治区、直辖市）实施，完善可再生能源电力消纳保障机制。推动地方建立健 全用能预算管理制度，探索开展能耗产出效益评价。加强顶层设计和统筹协调， 加快建设全国碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场。   （八）建立健全绿色能源消费促进机制。推进统一的绿色产品认证与标识体 系建设，建立绿色能源消费认证机制，推动各类社会组织采信认证结果。建立电 能替代推广机制，通过完善相关标准等加强对电能替代的技术指导。完善和推广 绿色电力证书交易，促进绿色电力消费。鼓励全社会优先使用绿色能源和采购绿 资料整理：碳中和资料库公众号 —2— 色产品及服务，公共机构应当作出表率。各地区应结合本地实际，采用先进能效 和绿色能源消费标准，大力宣传节能及绿色消费理念，深入开展绿色生活创建行 动。鼓励有条件的地方开展高水平绿色能源消费示范建设，在全社会倡导节约用 能。   （九）完善工业领域绿色能源消费支持政策。引导工业企业开展清洁能源替 代，降低单位产品碳排放，鼓励具备条件的企业率先形成低碳、零碳能源消费模 式。鼓励建设绿色用能产业园区和企业，发展工业绿色微电网，支持在自有场所 开发利用清洁低碳能源，建设分布式清洁能源和智慧能源系统，对余热余压余气 等综合利用发电减免交叉补贴和系统备用费，完善支持自发自用分布式清洁能源 发电的价格政策。在符合电力规划布局和电网安全运行条件的前提下，鼓励通过 创新电力输送及运行方式实现可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电， 鼓励产业园区或企业通过电力市场购买绿色电力。鼓励新兴重点用能领域以绿色 能源为主满足用能需求并对余热余压余气等进行充分利用。   （十）完善建筑绿色用能和清洁取暖政策。提升建筑节能标准，推动超低能 耗建筑、低碳建筑规模化发展，推进和支持既有建筑节能改造，积极推广使用绿 色建材，健全建筑能耗限额管理制度。完善建筑可再生能源应用标准，鼓励光伏 建筑一体化应用，支持利用太阳能、地热能和生物质能等建设可再生能源建筑供 能系统。在具备条件的地区推进供热计量改革和供热设施智能化建设，鼓励按热 量收费，鼓励电供暖企业和用户通过电力市场获得低谷时段低价电力，综合运用 峰谷电价、居民阶梯电价和输配电价机制等予以支持。落实好支持北方地区农村 冬季清洁取暖的供气价格政策。   （十一）完善交通运输领域能源清洁替代政策。推进交通运输绿色低碳转型， 优化交通运输结构，推行绿色低碳交通设施装备。推行大容量电气化公共交通和 电动、氢能、先进生物液体燃料、天然气等清洁能源交通工具，完善充换电、加 氢、加气（LNG）站点布局及服务设施，降低交通运输领域清洁能源用能成本。 对交通供能场站布局和建设在土地空间等方面予以支持，开展多能融合交通供能 场站建设，推进新能源汽车与电网能量互动试点示范，推动车桩、船岸协同发展。 对利用铁路沿线、高速公路服务区等建设新能源设施的，鼓励对同一省级区域内 的项目统一规划、统一实施、统一核准（备案）。   四、建立绿色低碳为导向的能源开发利用新机制   （十二）建立清洁低碳能源资源普查和信息共享机制。结合资源禀赋、土地 用途、生态保护、国土空间规划等情况，以市（县）级行政区域为基本单元，全 面开展全国清洁低碳能源资源详细勘查和综合评价，精准识别可开发清洁低碳能 源资源并进行数据整合，完善并动态更新全国清洁低碳能源资源数据库。加强与 国土空间基础信息平台的衔接，及时将各类清洁低碳能源资源分布等空间信息纳 入同级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”，并以适当方式与地方 各级政府、企业、行业协会和研究机构等共享。提高可再生能源相关气象观测、 资源评价以及预测预报技术能力，为可再生能源资源普查、项目开发和电力系统 运行提供支撑。构建国家能源基础信息及共享平台，整合能源全产业链信息，推 动能源领域数字经济发展。   （十三）推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。以沙漠、戈壁、 荒漠地区为重点，加快推进大型风电、光伏发电基地建设，对区域内现有煤电机 组进行升级改造，探索建立送受两端协同为新能源电力输送提供调节的机制，支 持新能源电力能建尽建、能并尽并、能发尽发。各地区按照国家能源战略和规划 资料整理：碳中和资料库公众号 —3— 及分领域规划，统筹考虑本地区能源需求和清洁低碳能源资源等情况，在省级能 源规划总体框架下，指导并组织制定市（县）级清洁低碳能源开发利用、区域能 源供应相关实施方案。各地区应当统筹考虑本地区能源需求及可开发资源量等， 按就近原则优先开发利用本地清洁低碳能源资源，根据需要积极引入区域外的清 洁低碳能源，形成优先通过清洁低碳能源满足新增用能需求并逐渐替代存量化石 能源的能源生产消费格局。鼓励各地区建设多能互补、就近平衡、以清洁低碳能 源为主体的新型能源系统。   （十四）创新农村可再生能源开发利用机制。在农村地区优先支持屋顶分布 式光伏发电以及沼气发电等生物质能发电接入电网，电网企业等应当优先收购其 发电量。鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、 分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。鼓励农村集体 经济组织依法以土地使用权入股、联营等