自然资源情报 Natural Resources Information ISSN 2097-101X,CN 10-1798/N 《自然资源情报》网络首发论文 题目： 美国工矿空间生态修复管理实践及经验启示 作者： 宋猛，葛燕平 收稿日期： 2023-05-04 网络首发日期： 2023-07-25 引用格式： 宋猛，葛燕平．美国工矿空间生态修复管理实践及经验启示[J/OL]．自然资源 情报. https://kns.cnki.net/kcms2/detail/10.1798.n.20230724.1118.010.html 网络首发：在编辑部工作流程中，稿件从录用到出版要经历录用定稿、排版定稿、整期汇编定稿等阶 段。录用定稿指内容已经确定，且通过同行评议、主编终审同意刊用的稿件。排版定稿指录用定稿按照期 刊特定版式（包括网络呈现版式）排版后的稿件，可暂不确定出版年、卷、期和页码。整期汇编定稿指出 版年、卷、期、页码均已确定的印刷或数字出版的整期汇编稿件。录用定稿网络首发稿件内容必须符合《出 版管理条例》和《期刊出版管理规定》的有关规定；学术研究成果具有创新性、科学性和先进性，符合编 辑部对刊文的录用要求，不存在学术不端行为及其他侵权行为；稿件内容应基本符合国家有关书刊编辑、 出版的技术标准，正确使用和统一规范语言文字、符号、数字、外文字母、法定计量单位及地图标注等。 为确保录用定稿网络首发的严肃性，录用定稿一经发布，不得修改论文题目、作者、机构名称和学术内容， 只可基于编辑规范进行少量文字的修改。 出版确认：纸质期刊编辑部通过与《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司签约，在《中国 学术期刊（网络版）》出版传播平台上创办与纸质期刊内容一致的网络版，以单篇或整期出版形式，在印刷 出版之前刊发论文的录用定稿、排版定稿、整期汇编定稿。因为《中国学术期刊（网络版）》是国家新闻出 版广电总局批准的网络连续型出版物（ISSN 2096-4188，CN 11-6037/Z），所以签约期刊的网络版上网络首 发论文视为正式出版。 网络首发时间：2023-07-25 11:50:07 网络首发地址：https://kns.cnki.net/kcms2/detail/10.1798.n.20230724.1118.010.html 自然资源情报 Natural Resources Information 美国工矿空间生态修复管理实践及经验启示 宋 猛 1，葛燕平 2 （1. 中国自然资源经济研究院，北京 101149；2. 石家庄市自然资源和规划信息中心，河北 石家庄 050051） 摘　要：美国是较早着手解决工矿空间生态修复资金不足的国家之一。本文在梳理美国生态修 复法律政策的基础上，对美国工矿空间生态修复的资金来源、组织模式、实践案例进行归纳分析， 提出了中国可从美国生态修复管理工作中吸取的经验启示。研究结论：①美国无责任主体工矿空间 的修复资金来源，主要包括政府先垫资、污染责任方后支付，以及“未来责任方”(PRPs) 支付两种 方式；②美国工矿空间生态修复模式主要包括生态导向开发、公共部门和私营部门合作、社会公益 与品牌提升、生态产品市场交易等 4 类；③中国未来应从构建多元化的投入渠道、发挥公益资金作用、 提升修复项目收益水平、搭建部门协同机制等方面，开展工矿空间生态修复管理。 关键词：美国；生态修复；社会资本；实践经验；启示 2021 年 11 月，国务院办公厅印发《关于鼓励 和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，提出 要促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田 湖草沙一体化保护和修复 [1]。而在全球范围内，解 决生态修复的资金来源不足均是一个棘手问题，尤 其是在工矿建设空间（简称“工矿空间”）修复工 作中，责任主体往往难以确定或存在利益纠纷，致 复管理工作中吸取的经验启示，为中国推动生态修 复提供参考和借鉴。 1 美国生态修复法律框架与资金来源 1.1 生态修复法律框架 美国拥有较为系统完善的工矿空间生态修复法 使生态修复工作难以有效推进。美国是较早着手解 律政策体系，涵盖棕地修复、矿山修复、财税支持、 决此类问题的国家之一，其在探索过程中主要致力 市场构建等多个重点领域。 于责任主体的确定和资金渠道的拓宽，并形成了有 1.1.1  综合类 益的实践经验。因此，本文在梳理美国生态修复法 早在 20 世纪 70 年代末，为系统明确生态环境 律政策的基础上，对美国工矿空间生态修复的资金 领域的治理目标、施政宗旨和工作程序，美国政府 来源、组织模式、实践案例进行归纳分析，并依据 就已经出台了《国家环境政策法》（NEPA），该 我国生态文明建设导向，提出中国可从美国生态修 法的制定和施行对于美国乃至全球生态治理具有重 收稿日期：2023-05-04 基金项目：自然资源部部门预算项目“自然资源领域重大综合改革支撑体系建设”（编号：121102000000180078）；自然资源部部门预 算项目“自然资源管理体制与运行机制研究”（编号：121102000000200008） 第一作者：宋猛（1989—），男，助理研究员，主要从事自然资源经济研究。E-mail：msong@canre.org.cn  2 自然资源情报 要的参考作用，是美国生态修复法律体系构建的基 关污染场地的生态修复和环境治理。同时，针对污 础。《国家环境政策法》最大的贡献在于建立了环 染场地的修复，美国环境署还设置了《国家优先控 境影响评估制度，并赋予了环境委员会开展生态治 制场地名录》（NPL），该名录具有严格的数值要 理研究并向总统提出相应政策建议的职能。之后美 求且具有动态性，将超过一定污染数值的场地纳入 国又制定了《污染防治法》（PPA）、《资源保护 名录，将修复完工的场地经评估合格（为期五年） 与恢复法》（RCRA）、《紧急规划与社区知情权 后从名录中删除 [4]。 法》（EPCRA）、《综合环境反应赔偿和责任法》 1.1.3  矿区修复类 [2] （CERCLA）等综合性生态修复法律 。其中，《资 矿区土地复垦方面，20 世纪 40 年代末西弗吉 源保护与恢复法》主要规定了工矿空间内产生、清 尼亚州政府制定了《复垦法》，这是美国历史上第 运、处置各类固体废物的措施要求和主体责任，用 一部关于土地复垦的法律。之后，为形成统一、权 于提升生态保护力度和资源利用水平，但对该法生 威的全国性矿山土地复垦规范，促使露天开采行为 效前已存在的场地污染问题，并没有提供相应的资 得到有效规范，美国联邦政府于 80 年代制定了《露 金解决方案。另外，美国各州也结合自身工业和资 天矿山管理与土地复垦法》，至此，美国初步形成 源分布特点以及行政管理需要，制定了众多地方性 了较为系统全面的矿区土地修复法律制度。该法共 政策。例如，为从技术和管理上规范土壤生态修复 9 章，涉及露天开采技术标准规范、土地修复治理 工作，加利福尼亚州制定了《重金属污染土壤修复 管理机制、工作统筹管理机构等核心体制机制内容。 工艺指南》。 其中，土地修复治理管理机制包括要求建立土地修 1.1.2  棕地修复类 复治理政府审查、社区公众参与和修复治理实施监 棕地是指因开发利用功能受到已有或潜在污染 管、修复治理验收等细化制度 [5]。该法尤其对修复 影响，而被遗弃、闲置或不再使用的工业和商业用 责任认定、修复组织、资金来源等做了系统的要求。 地。在棕地生态修复方面，最具影响力的法律是于 该法规定土地复垦的责任认定应遵循“损毁人就是 1980 年 12 月通过的《综合环境反应、赔偿和责任 修复人”的规则，而相关资金主要来源应当是企业 法》，即《超级基金法》。该法制定的目的在于建 自有资金或复垦保证金。 立一个反应机制，解决工矿空间土壤修复治理的资 1.1.4  财税支持类 金来源，并明确土壤修复的具体程序和各方责任。 自 20 世纪末，美国联邦政府及各州陆续推进 在生态修复操作层面，《超级基金法》主张“修复 多种类别的工矿空间自愿清理计划，并制定了形式 在前、追偿在后”的原则，通过建立国有修复基金 多样的生态修复激励政策，向工矿空间的生态修复 并作为前期资金的垫付来源，重点针对“公共危害 者提供各种优惠政策，如资金补贴、税收减免、低 大、社会反响大”的生态损毁地块，先行开展生态 息贷款、简化审批、责任豁免等，以换取社会资本 修复工作 [3]。1986 年，美国国会通过其修正法案—— 对生态修复的参与热情。后期，联邦政府为削减造 《超级基金修正与再授权法》（SARA）。该法对 林支出，通过《美国灾害再造林法案》等林业法律， 原《超级基金法》进行了修正和完善，强化了公众 以税收优惠措施鼓励家庭林主参与再造林行动。 和地方（州县）政府的参与，规范了责任人和解等 1997 年 5 月，美国政府又根据《纳税人减税法》《社 程序，增加了超级基金的资金来源渠道。《超级基 区再投资法》等法律，发起并推动了“全国棕地合 金修正与再授权法》在一定程度上改善了《超级基 作行动议程”，以税收方面的优惠措施，刺激社会 金法》在当时面临的资金和规范性问题，推动了相 资本对污染地块治理和生态修复方面进行投资。以 宋  3 猛，等：美国工矿空间生态修复管理实践及经验启示 纽约州为例，针对工矿空间治理与修复项目（BCP） 量控制和贸易计划》，允许城市森林登记为碳抵消 的支持包含给予经修复土地等不动产修复保险奖励 项目，在城市地区种植和维护森林成为抵消排放量 额度、一定的信贷优惠，以及土地重建税收减免三 的 4 种方式之一。 种具体方式 [6]。 1.2 生态修复资金来源 1.1.5  市场构建类 市场应成为生态修复资金的最主要来源，而市 对于美国在产的厂矿企业，其是产权土地范围 场需要能创造利润的商业产品。为构建具有使用价 内生态修复治理的责任主体，而对于无责任主体工 值和稀缺性的生态修复衍生产品，美国在碳市场等 矿空间的修复治理与资金来源，其主流措施是基本 领域先后出台了《农村森林市场法案》《灾害再造 采取了两条路线。 林法》《气候解决法案》《清洁竞争法》等。例如， 一是先由政府进行垫资，再由污染责任方支付。 2021 年通过的《气候解决法案》，制定了农林业碳 《超级基金法》第 1 条要求，对于修复紧迫性较高 汇项目发展的行动指南，为小规模农产林场所有者 的地块，政府可以通过市场化途径获得产权，并按 参与碳交易提供了可能。地方政府方面，加利福尼 照修复清单独立