关于亚洲清洁空气中心 亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia，简称 CAA）是一家国际非营利性组织，致力于改善亚洲区域空气质量， 打造健康宜居的城市。CAA 成立于 2001 年，是联合国认可的合作伙伴机构。 CAA 总部位于菲律宾马尼拉，在中国北京和印度德里设有办公室。CAA 拥有来自全球的 261 个合作伙伴， 并建立了六个国家网络——印度尼西亚、马来西亚、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡和越南。 CAA 自 2002 年起在中国开展工作，专注于空气质量管理、绿色交通和能源转型。2018 年 3 月 12 日， CAA 获得北京市公安局颁发的《境外非政府组织代表机构登记证书》，在北京设立亚洲清洁空气中心（菲 律宾）北京代表处。CAA 接受公安部及业务主管单位生态环境部的指导，在全国范围内开展大气治理领 域的能力建设、研究和宣传教育工作。 报告团队 审稿人 付 璐 北京代表处首席代表 撰稿人 张伟豪 高级环境研究员 万 薇 空气质量项目主任 致谢 贺克斌 清华大学环境学院 教授 、中国工程院 院士 朱 彤 北京大学环境科学与工程学院 教授、中国科学院 院士 张世秋 北京大学环境科学与工程学院 教授 伏晴艳 上海市环境监测中心 副主任 教授级高工 谭钦文 成都市环境保护科学研究院 教授级高工 李云婷 北京市生态环境监测中心 大气室主任 高工 薛文博 生态环境部环境规划院 空气质量模拟与系统分析中心 主任 研究员 陆克定 北京大学环境科学与工程学院 教授 袁自冰 华南理工大学环境与能源学院 教授 张宏亮 复旦大学环境科学与工程系 教授 胡建林 南京信息工程大学环境科学与工程学院 教授 薛 涛 北京大学医学部公共卫生学院 助理教授 目录 CONTENTS 执行摘要 3 背景 8 1. 目标制定、监测评估与达标管理 10 1.1 臭氧治理目标的制定 11 中国尚未形成针对臭氧污染控制的国家层面约束性目标 11 美国以达标为核心目标，根据超标程度设置不同达标期限 11 欧盟基于目标值对超标次数做出限制，并规定实现期限 12 1.2 臭氧监测和评估 13 中国臭氧及其前体物监测快速起步 13 美国开展污染物差别化监测，臭氧为重中之重 14 欧盟根据污染水平变化动态调整监测站点，达标地区可结合模型评估 16 处理影响达标判定的外部因素 17 1.3 限期达标管理与规划编制 21 划定达标区和非达标区 21 制定以达标为核心的 SIP 22 根据不同超标级别制定差异化 SIP 要求 23 美国非达标区 SIP 与我国限期达标规划的对比 23 1.4 小结与建议 25 2. 区域管理制度与前体物协同减排 26 2.1 臭氧污染的区域传输影响导致控制措施“失效” 27 2.2 臭氧污染的区域管理机制和减排项目 26 立法规定“睦邻”条款，限制上风向州的排放影响 28 行政制度变革，基于臭氧传输区域建立跨州管理机构 28 29 2.3 排放总量上限的设置和减排目标分解 34 设定区域排放总量控制目标，允许排放配额交易 基于历史数据与模型计算确定排放上限 34 34 2.4 NOx 与 VOCs 协同减排 36 基于历史热输入值确定排放配额 扩展专栏：美国 - 加拿大跨国区域协作 37 2.5 小结和建议 38 3. 科研支撑与政策转化 39 3.1 臭氧生成机理研究改变前体物控制策略 40 以 VOCs 减排为重点的初期臭氧污染控制策略失效 40 基于立法开展国家层面臭氧污染及控制策略研究 41 EPA 和地方合作开展大型研究项目 42 3.2 臭氧及前体物传输特性的发现催生区域协同减排 44 臭氧区域传输的科研历程 44 睦邻条款促成臭氧污染管控的区域协同 45 区域合作减排项目 46 3.3 对健康影响的研究持续推动臭氧标准的加严 47 1970 年标准初设阶段：科学研究的较大不确定性给标准带来争议 48 1977 年首次审议标准：折衷各方意见修订标准限值 48 后续的臭氧标准审议：因不确定性未纳入成本效益分析 49 3.4 科研支撑与政策转化的滞后性 51 3.5 小结与建议 52 执行摘要 执行摘要 中国自 2013 年开始大力推进大气污染防治工作并取得显著成效，PM2.5 等主要大气污染物浓度整体 下降，然而臭氧污染问题却不断凸显。如何在“十四五”期间设置和达成臭氧控制目标，并实现长期持 续改善，尚未完全定论。进一步遏制臭氧污染需要深入夯实科学基础和创新管理机制。分析中国现状和 需求，并总结国际上可借鉴的先进经验，对于中国攻克臭氧污染这一难题，促进城市空气质量全面改进 并实现达标尤为重要。 -3- 消除蓝天下的隐形污染—— 攻克臭氧难题的国际经验 进一步明确臭氧治理目标，将臭氧污染高峰 季作为管控重点 区，在达标时间上给予宽限，但在减排目标和措 施上的要求则更为严格。 欧盟在 2008 年颁布的《环境空气质量和清 2013 年以来，《大气污染防治行动计划》 洁空气指令》（《指令》）中要求成员国需分阶 和城市的行动计划、达标规划都是以颗粒物浓 段实现臭氧目标值和长期目标，并对目标值设定 度下降和优良天数为目标，未将臭氧浓度作为 了达标期限： 硬性约束指标进行控制。但随着臭氧超标天数 ● 目标值：连续三年中，平均每年中日最大 8 不断增加，直接影响到优良天数的达标率，臭 小时平均浓度值超过 120μg/m3 的次数不超过 25 氧问题受到更多城市重视并逐步形成“软约束”。 次，需要在 2010 年 1 月 1 日前实现； 迈入“十四五”，如何制定臭氧控制目标一直 悬而未决，一方面的观点认为应当设置浓度约 ● 长期目标：一年中的日最大 8 小时平均浓度 值不超过 120μg/m3。 束性指标并通过考核等方式强势推动；同时也 欧盟《指令》要求成员国需要先采取一切必 有担忧的声音存在，从管理视角指出臭氧浓度 要措施实现臭氧的目标值，再制定并实施成本有 目标的分解和考核在实施过程中难度更大。此 效的措施来实现长期目标。对于已经达标的国家 外，在臭氧超标城市范围持续扩大的趋势下， 和地区，即使在污染跨界传输和气象条件不利的 如何促进超标城市尽快达标，同时督促已达标 情况下，成员国也应维持目标水平，并通过适当 城市维持乃至改善当前空气质量水平也是当前 的措施实现更好的空气质量。 面临的重大挑战。应该指出，上述难题和挑战 世界卫生组织（WHO）发布了最新修订的 并非我国独有，欧美和日本等发达国家和地区 《全球空气质量指导值（2021）》，基于长期臭 在长达半个世纪的臭氧污染治理历程中积累了 氧浓度与总死亡率和呼吸道死亡率之间关联的健 大量经验教训，值得我国借鉴参考。 康影响证据，增设了臭氧浓度高峰季平均值，为 1971 年，美国针对光化学污染首次制定光 60µg/m3。该指导值也为各国设置臭氧污染控制 化学氧化物（Ox）的 1 小时平均标准，其后于 的目标提供了重要参考方向，也即在减少短期暴 1979 年、1997 年、2008 年 和 2015 年 对 臭 氧 露水平的同时也应针对性降低臭氧污染高峰季的 相关标准指标进行了修订，并始终将达到臭氧标 长期暴露水平。 准作为空气质量管理的核心目标之一。美国的 我国在 PM2.5 控制方面取得的显著成效以及 现行臭氧标准为“每年的日最大 8 小时第四高 欧美空气污染治理经验都表明，确定明确的目标 值的三年平均不超过 0.07ppm（约为 137.4μg/ 是治理成功最关键的第一步。 尽管我国国家层面 3 m ）”， 每 年 的 日 最 大 8 小 时 第 四 高 值 的 三 尚没有明确的臭氧治理目标，但不少城市已经提 年平均这种数据统计形式也称为臭氧的设计值 出了具体的臭氧控制目标。截止 2021 年 10 月， （design value）。 美 国 环 保 局（EPA） 要 求 标 我国有 23 个城市发布了臭氧高峰季专项行动方案， 准修订后的一年之内基于设计值划