2023 年 5 月 10 日欧洲议会和欧盟理事会 关于建立碳边境调节机制的第 2023/956 号条例 （欧洲经济区适用） 欧洲议会和欧盟理事会， 参照《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）， 尤其是第 192 条第 1 款， 参照欧洲委员会提案， 在立法草案转交各国议会后， 参照欧洲经济和社会委员会意见（1）， 参照区域委员会意见（2）， 按照通常的立法程序（3）， 鉴于： (1) 2019 年 12 月 11 日，欧洲委员会发布了《欧洲绿色新政》（European Green Deal），制定了全新的增长战略。该战略旨在推动欧盟转型成为一个公 平繁荣的社会，一个具有竞争力的资源节约型现代化经济体，最晚于 2050 年欧 盟温室气体（扣除碳移除后）达到净零排放（“温室气体排放”），并且实现 经济增长与资源消耗脱钩。《欧洲绿色新政》旨在保护并增强欧盟自然资本， 使居民健康和福祉免受环境相关风险和冲击的影响。同时，新政要求转型必须 公正合理，具备包容性，不让任何人掉队。2021 年 5 月 12 日，欧洲委员会发布 了《建立人人共享的健康星球，欧盟行动计划：实现空气、水和土壤零污染》 （Pathway to a Healthy Planet for All, EU Action Plan: Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil），旨在推进相关工具和激励措施更好地实施《欧盟运行条 约》第 191 条第 2 款规定的“污染者付费”原则，从而逐步取消“免费污染”， 使脱碳和零污染两大目标实现最大协同效应。 《欧洲联盟官方公报》 152，2022 年 4 月 6 日，第 181 页。 《欧洲联盟官方公报》 301，2022 年 8 月 5 日，第 116 页。 3 欧洲议会 2023 年 4 月 18 日立场（尚未在官方公报中发布）和欧盟理事会 2023 年 4 月 25 日决定。 1 2 Page 1 of 64 (2) 2015 年 12 月 12 日在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下通过 的《巴黎协定》（4）（简称“《巴黎协定》”）于 2016 年 11 月 4 日正式生效。 《巴黎协定》缔约方一致同意，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在 2 ℃ 之内，并努力将升温限制在工业化前水平以上 1.5℃之内。在 2021 年 11 月 13 日通过的《格拉斯哥气候公约》（Glasgow Climate Pact）中，作为《巴黎协定》 缔约方会议的 UNFCCC 缔约方大会确认，将全球平均气温升幅限制在工业化前 水平以上 1.5℃之内将显著减小气候变化的影响，并承诺在 2022 年底前加强 2030 年目标的达成，以填补雄心缺口。 (3) 《欧洲绿色新政》的核心是应对气候及其他环境相关挑战，并实现《巴 黎协定》目标。鉴于新冠肺炎疫情对欧盟民众的健康和经济福祉造成严重影响， 《欧洲绿色新政》的重要性与日俱增。 (4) 欧盟在代表欧盟及其成员国提交给 UNFCCC 的关于更新欧盟及其成员 国国家自主贡献的提案中承诺，到 2030 年，欧盟范围内的温室气体净排放量较 1990 年水平将减排至少 55%。 (5) 欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2021/1119 号条例（5）已将 2050 年前实 现全经济领域气候中和的目标纳入法律。该条例还规定了对欧盟有约束力的减 排目标（扣除碳移除后），到 2030 年，温室气体净排放量较 1990 年水平必须 减排至少 55%。 (6) 2018 年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了关于全球 升温高于工业化前水平 1.5℃的影响以及相关的全球温室气体排放路径的特别报 告，为应对气候变化提出了强有力的科学依据，也证明了加强气候行动的必要 性。该报告证实，为降低发生极端天气事件的可能性，必须立即减少温室气体 排放，将全球升温控制在 1.5℃以内。此外，如果不能尽快启动符合上述目标的 气候减缓路径，那么为避免更严重的全球变暖冲击，就必须采取更昂贵、更复 杂的适应措施。IPCC 第六次评估报告的第一工作组报告《气候变化 2021：自 然科学基础》（Climate Change 2021: The Physical Science Basis）重申，气候变 化已经影响了全球每一个地区，并且预估在未来几十年里，所有地区的气候变 《欧洲联盟官方公报》 282，2016 年 10 月 19 日，第 4 页。 欧洲议会和欧盟理事会 2021 年 6 月 30 日关于建立实现气候中和框架和修订第 (EC)401/2009 号和第(EU)2018/1999 号条例的第(EU)2021/1119 号条例（《欧洲联盟官方公 报》243，2021 年 7 月 9 日，第 1 页）。 4 5 化都将加剧。该报告强调，除非立即、迅速和大规模地减少温室气体排放，否 则将升温限制在接近 1.5℃ 甚至是 2℃的目标都将无法实现。 (7) 欧盟始终坚持富有雄心的气候行动政策，并且建立了实现 2030 年温室 气体减排目标的监管框架。实施该目标的法律依据主要包括：欧洲议会和欧盟 理事会第 2003/87/EC 号指令（6）（该指令建立了欧盟碳排放交易体系 EU ETS， 在欧盟层面实现了能源密集型行业及子行业的温室气体排放统一定价）；欧洲 议会和欧盟理事会第(EU)2018/842 号条例（7）（该条例设定了 2030 年前的温 室气体减排目标）；以及欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2018/841 号条例（ 8 ） （该条例要求成员国从大气中移除温室气体，以补偿土地使用过程中产生的温 室气体排放）。 (8) 欧盟境内的温室气体排放虽然已显著减少，但欧盟进口商品中的隐含温 室气体却在不断增加，削弱了欧盟减少全球温室气体排放足迹的努力。欧盟有 责任在全球气候行动中继续发挥领导作用。 (9) 只要欧盟的诸多国际伙伴仍在实施无法实现同等水平的气候雄心政策， 就有可能引发碳泄漏。发生碳泄漏的情况包括，特定行业或子行业的企业出于 气候政策相关成本的考虑，将生产转移到其他国家，或者从其他国家进口商品， 以取代温室气体排放较低的同等产品。这样一来可能导致全球排放总量增加， 从而破坏目前迫切需要的温室气体减排，导致无法把全球平均升温控制在工业 化前水平 2℃之内或努力将升温限制在工业化前水平 1.5℃之内。随着欧盟不断 提高气候雄心，碳泄漏风险可能削弱欧盟减排政策的有效性。 (10) 碳边境调节机制（CBAM）倡议是“减排 55%”（Fit for 55）气候政 策提案的一部分。作为欧盟的一项重要工具，CBAM 旨在通过应对欧盟不断提 高气候雄心导致的碳泄漏风险，推动欧盟实现与《巴黎协定》一致的目标，即 欧洲议会和欧盟理事会 2003 年 10 月 13 日关于建立欧盟温室气体排放配额交易体系和修 订欧盟理事会第 96/61/EC 号指令的第 2003/87/EC 号指令（《欧洲联盟官方公报》275， 2003 年 10 月 25 日，第 32 页）。 7 欧洲议会和欧盟理事会 2018 年 5 月 30 日关于对成员国有约束力的 2021 年至 2030 年年度 温室气体减排以支持满足《巴黎协定》承诺的气候行动和修订第(EU)525/2013 号条例的第 (EU)2018/842 号条例（《欧洲联盟官方公报》156，2018 年 6 月 19 日，第 26 页）。 8 欧洲议会和欧盟理事会 2018 年 5 月 30 日关于将土地使用、土地使用变化和森林温室气 体排放和移除纳入 2030 年气候和能源框架和修订第(EU)525/2013 号条例和第 529/2013/EU 号指令的第(EU)2018/841 号条例（《欧洲联盟官方公报》 156，2018 年 6 月 19 日，第 1 页）。 6 Page 3 of 64 到 2050 年成为气候中和大陆。CBAM 还将有助于推动第三国脱碳。 (11) 对于存在碳泄漏风险的行业或子行业来说，应对碳泄漏风险的现有机 制包括：作为过渡的 EU ETS 免费配额，以及利用财政措施补偿由电价转嫁温 室气体排放成本所产生的间接排放成本。上述机制分别见第 2003/87/EC 号指令 第 10a 条第 6 款和第 10b 条。为表现最佳的企业免费发放 EU ETS 配额一直是特 定工业行业应对碳泄漏的一项政策工具。但与完全拍卖相比，发放免费配额削 弱了 ETS 体系的价格信号，不利于鼓励对进一步减少温室气体排放进行投资。 (12) CBAM 希望取代上述既有机制，通过其他方式应对碳泄漏风险，即确 保进口商品和国产商品享受同等碳价。为确保从当前的免费配额体系逐步过渡 到 CBAM 机制，CBAM 应分阶段逐步适用，同时，CBAM 覆盖的行业将逐步 取消免费配额。EU ETS 免费配额和 CBAM 两种方式的结合使用和逐步过渡， 在任何情况下都不应当导致欧盟商品比进口到欧盟关税领土的商品享有更优惠 待遇。 (13) 碳价不断上涨，企业需要长期的透明度、可预见性和法律确定性，以 便对工业流程脱碳做出投资决策。因此，为巩固应对碳泄漏的法律框架，应制 定明确路线，如何逐步扩大 CBAM 对具有碳泄漏风险的商品、行业和子行业的 覆盖范围。 (14) 虽然 CBAM 旨在防范碳泄漏风险，但是本条例同样鼓励第三国的生产 商采用更高效的温室气体减排技术，从而减少排放。因此，CBAM 预计将有效 支持第三国的温室气体减排。 (15) 作为一项防范碳泄漏和温室气体减排的工具，CBAM 应确保进口商品 所处的监管体系使用与 EU ETS 体系同等的碳成本，从而使进口商品与国产商 品享受同等碳价。CBAM 是一项气候举措，应当支持全球温室气体减排，防范 碳泄漏风险，同时符合世界贸易组织（WTO）的法律规定。 (16) 本条例应适用于从第三国进口到欧盟关税领土内的商品，但商品在应 用 EU ETS 的第三国或地区或有着与 EU ETS 完全链接的碳定价体系的第三国或 地区生产的情况除外。 (17) 为确保向碳中和经济体的转型始终伴随经济社会和谐，未来修订本条 例时，应考虑《欧盟运行条约》第 349 条所述之最偏远地区和属于欧盟关税领 土岛国的特殊特征和制约条件，避免削弱欧盟法律秩序的一致性和连贯性，包 括内部市场和共同政策。 (18) 为防范海外设施的碳泄漏风险，本条例应适用于运至人造岛、固定或 漂浮建筑、与欧盟关税领土相邻的大陆架或成员国专属经济区内任何其他建筑 的商品或这些商品的加工产品。欧盟委员会应被授予实施权力，来规定 CBAM 适用于该商品的具体条件。 (