工作论文 绿色投资机构: 发展绿色金融的国际经验及启示 GREEN INVESTMENT INSTITUTIONS: INTERNATIONAL EXPERIENCE IN DEVELOPING GREEN FINANCE 朱寿庆 周李焕 著 执行摘要 2015年12月，在法国巴黎举行的《联合国气候变化框架公 目录 ......................................................................... 1 约》第21次缔约方会议通过了《巴黎协定》，缔约方国家不仅重申 执行摘要 将全球平均温度升幅控制在2℃以内，还将争取把温度升幅限定在 前言 .........................................................................2 1.5℃。为了实现这一目标，现有的产业体系必须转向绿色低碳循 绿色投资机构成立的法律基础、条件和资本金来源 ......5 环发展体系，但完成转型需要巨大的资金支持。然而，绿色行业 的融资有多项壁垒，导致投资不足。因此，一些国家和地方政府 绿色投资机构的商业模式 ...........................................8 成立绿色基金和绿色银行，发挥公共资本的杠杆作用，撬动社会 绿色投资机构投资的目标行业 ...................................10 投资，促进绿色投资。 绿色投资机构使用的金融工具 ................................... 12 一些国家和地方政府为了实现低碳经济转型、促进绿色产业 绿色投资机构的运营与管理 ......................................13 发展，自2010年以来建立了新型的公共金融机构，这些机构有的 结论 ........................................................................19 称为“基金”，有的称为“银行”，但性质相似。因此，在下文中统 参考文献 ................................................................. 21 称这类机构为绿色投资机构。2016年3月，中国在《中华人民共和 注释 ........................................................................25 国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出设立类似 机构的设想：建立绿色金融体系，设立绿色发展基金。一些地方 政府也在探索成立绿色银行。本文试图通过研究和分析已建立的 11家绿色投资机构的经验，为政府设立类似机构提供借鉴。 发达国家绿色投资机构的建立旨在解决气候变化问题、促进 绿色低碳经济发展，因此这些基金主要侧重于新能源和可再生能 致谢 ........................................................................26 “工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。 “工 作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加 影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能 会修改。 源、节约能源与提高能效项目的开发。发展中国家由于不仅需要 应对气候变化，还需要治理环境污染，这些国家建立的绿色投资 机构也将环境治理项目纳入投资目标行业中。 作为公共金融机构，绿色投资机构的资金几乎全部由政府提 引用建议：朱寿庆、周李焕. 绿色投资机构：发展绿色金 融的国际经验及启示. 2016. 工作报告，北京：世界资源研 究所. http://www.wri.org.cn/ publications. 供，但注资的具体形式存在多样性。国家级绿色投资机构通常由 国家财政注资，或以专款专用的形式使用碳税注资；省（州）级 绿色投资机构的资金来源丰富，包括碳排放交易市场收入、电力 工作论文 | 2016年8月 | 1 附加费、国家灾后重建特别拨款、绿色债券等。绿色债券是一种 5万亿元；2021至2030年的资金需求将达到每年9.5万亿元（中国 新兴的金融工具，但债券结构和普通债券并没有差异，可以轻易 环境与发展国际合作委员会，2015）。传统的财政政策支持对推动 地融入债券市场，为绿色投资机构提供资金来源。 绿色低碳产业体系发展、改善生态环境质量起到了重要作用，但 绿色投资机构的创新性体现在它们独特的运营模式，这些 模式不同于发放拨款的政府机构，也不同于追求利润最大化的 不足以弥补绿色转型的资金需求。结合市场化机制的措施，能够 吸纳和撬动更庞大的社会资本，加快推进绿色发展。 公司，而是具有以下四个特点：（1）利用有限的公共资本撬动或 2016年3月举行的第十二届全国人民代表大会第四次会议通 “挤入”社会资本，加快推进绿色产业发展和绿色转型；（2）循 过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲 环使用资本金，保持长久绿色影响；（3）使用多样化的金融工 要》，提出建立绿色金融体系，设立绿色发展基金。一些地方政府 具，为绿色项目“量身定做”融资方案；（4）建立信息公开机 也在积极探索成立绿色银行。许多国家在发展绿色金融方面已有 制，证明绿色项目的商业可行性，提高行业透明度和投资者信 很好的经验，也成立了类似的绿色发展基金和绿色银行，中国可 心，降低绿色项目的融资成本。 以借鉴其他国家或地区的经验。本文旨在研究和分析由政府主导 绿色投资机构使用的金融工具和目标行业相对应：对产生 经济效益的投资项目，通常采用商业贷款、基金投资、风险缓 释工具；对于不产生经济效益的项目，则以优惠贷款为主。股 权投资的风险较高，绿色投资机构需根据自身收益风险偏好谨 慎选择。金融工具的结构和条款选择往往依据项目特点确定， 成立的绿色投资机构或绿色银行的国际经验，为中国成立类似机 构提供借鉴。 1.1 成立绿色投资机构的背景 2010年，在墨西哥坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》 “量身定做”融资方案。绿色投资机构通过多样化的投资原 第16次缔约方会议暨《京都议定书》第6次缔约方会议上，缔约方 则、严谨的风险评估和项目评审程序、严格的监督机制、完善 签署了《坎昆协议》，提交了温室气体减排目标，且达成了将全球 的内部管理制度和透明的信息披露体系进行风险管理，以降低 平均气温限制在较工业化前的气温不高出2℃的共识。2015年12 运营中的信用、市场、声誉、环境等风险。透明的信息公开机 月，在法国巴黎举行的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约 制和绩效考核目标为私人资本提供了相关投资信息，增强了投 方会议通过了《巴黎协定》，缔约方国家及地区不仅重申将全球平 资者信心。 均温度升幅控制在 2℃以内，还将争取把温度升幅限定在 1.5℃。 绿色投资机构作为政府直接干预市场的新型公共金融机构， 为了实现这一目标，现有的经济发展模式必须转向绿色低碳 成立的时间较短，本文分析的11家绿色投资机构中，最早的成立 循环发展体系，但完成转型需要巨大的资金支持。据全球气候与 于2010年、有5家成立于2014年。由于成立时间短，制度设计的 经济委员会预测，2015年至2030年全球将需要89万亿美元的资金 不足之处显示不充分。因此，本文侧重分析绿色投资机构成立和 投资于可持续能源、交通及环境保护等绿色行业，即平均每年需 运营的积极经验，绿色投资机构的教训留待后续研究探讨。 要约6万亿美元的投资（Global Commission on the Economy and Climate, 2014）。然而，由于绿色行业在2000年后才逐渐兴起1， 前言 中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，面临着发展经 传统投资者对这些行业了解不足，无法合理评估项目风险。这些 投资者基于风险厌恶而对绿色行业望而却步，导致了投资不足。 绿色行业主要的融资壁垒包括以下三个方面： 济、保护环境、应对气候变化等多重挑战。绿色低碳发展是中 投资者缺乏有效信息、数据和能力去评估绿色项目的风 国生态文明建设的重要内容，积极应对气候变化已成为中国经 险与收益。因为绿色项目通常涉及新兴科技，传统投资 济社会发展的重大战略（国家发展改革委员会，2015a）。2015 者（如商业银行）既缺少足够的历史数据和人才储备去 年4月，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设 理解绿色项目的技术、经济和金融特点，也没有能力开 的意见》，生态环境质量总体改善成为主要目标之一。2015年6 发出相应的项目评审和风险评估的流程与工具。此外， 月，中国向联合国提交的《强化应对气候变化行动——中国国 有些绿色项目结构复杂、规模偏小、资金回收周期较 家自主贡献》中确定了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排 长，传统投资者无法（或需付出较大成本）衡量这些项 放到2030年左右达到峰值；单位国内生产总值二氧化碳排放比 目的收益和风险。这些特点都使得传统投资者不愿意为 2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到 绿色项目提供资金（Wang, Stern, Limaye, Mostert, & 20%左右。 Zhang, 2013; IRENA, 2013; UNEP Finance Initiative, 为了达到中国政府已制定的绿色发展目标和环境保护标准， 2012）。 中国到2020年在可持续能源、基础设施建设、环境修复、工业污 政府和市场失灵。政府的能源政策没有充分考虑化石能源 染治理、能源与资源节约、绿色产品六大领域的资金需求为每年 （石油、煤、天然气等）消费所带来的环境污染、人体 2 | 绿色投资机构: 发展绿色金融的国际经验及启示 健康损伤以及温室气体排放等负外部性。这些负外部性 撬动民间资本：绿色投资机构通过雇佣绿色行业的投资专 没有充分内化并体现在化石能源价格上，因而使得新能 家并形成一定规模，在充分了解绿色项目的技术、经济 源和可再生能源的价格相对较高，降低了新能源和可再 和金融特点的基础上进行投资，弥补传统投资者对绿色 生能源项目对投资者的吸引力，社会资金没有流向那些 项目了解不足的缺点，发挥规模经济效应，以低成本的 产生更大社会效益的项目（Bridle & Kitson, 2014）。国 模式开展投资。绿色投资机构通过风险